财税体制改革中的个人所得税改革研究

摘要:财税体制改革的顶层设计方案已经确立，深化税收制度改革是主要的改革任务之一，其中，个人所得税也将面临新的改革。我国的个人所得税在实际征收中，既取得了较大增速，为国家财政收入发挥了重要作用，但是，也存在纳税主体精准度不高，调节高收入、缓解社会收入分配不公的功能发挥不明显的不足。本文对个税征收进行了研究，提出了一些具体操作中可以解决上述问题的办法，推动个人所得税改革的进步。

在新一轮财税体制改革中，《深化财税体制改革总体方案》2014年6月获得中共中央政治局会议审议通过，提出和构建了财税体制改革的顶层设计方案。2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

在深化财税体制改革总体方案中，深化税收制度改革是主要的三个改革任务之一。提出了明确的要求，包括：优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。关于税收改革任务的排序，改革序列被确定为增值税、消费税、资源税、环保税、房地产税、个人所得税。

根据个人所得税法，个人所得税分11类，分别是工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。

个人所得税目前已成为国内税收中的第六大税种，根据财政部发布的2014年财政收支情况，可知我国2014年一般公共财政收入中的税收收入119158亿元，同比增长7.8%，个人所得税收入为7377亿元，与2013年个人所得税收入6531亿元相比，同比增长12.9%，个税增速超过全部税收收入的增长速度。个人所得税在部分地区甚至成为地方财政收入的主要来源，在国家财政收入层面发挥了重要作用。

个人所得税本是作为调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾而开征的一个税种。然而，随着经济和社会的发展，个税的实际征收中也存在了一些具有争议的问题。在我国个人所得税的实际征收中，出现了作为征税方的税务机关和纳税人之间均不满意的局面 【2】。税务机关抱怨，个人所得税，就是个人上述11类全部收入总和应当缴纳的税款，而实际上个税应收的部分没有能够足额征收，存在个人所得收入少报，漏报的情况，纳税人的缴费自觉性和诚信程度不高。而工薪阶层的纳税人则认为，目前，个税70%来自工资薪金所得，也就意味着个人所得税的支撑是工薪阶层，工薪阶层成了实际的纳税主体，出现了“逆向调节”的现象。

因此，个税的改革主要是两个方面的内容。一是如何确保法律规定下的足额征收，是从税务机关征收的角度出发来解决足额收税的问题；二是如何合理有效的合法减税，是从纳税人的角度出发来解决交税的问题。收税和交税，首先是一致的，因为依法交税是每个公民应尽的责任。但是，实际操作中，也会有矛盾，因为存在征收的难易程度和征收成本的问题，所以必须明确主次和先后的问题，征收的难易和征收的公平，不是一回事。本文认为，以个税为例，首先要明确个人所得税是作为调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾而开征的一个税种，因此，从这一角度出发所进行的改革，提出的具体的征收办法，如果是有利于这一宗旨的，即便给税务机关带来征收难度上的增加，也是政府必须面对，花大力气研究解决的问题，提高政府服务水平本来就是政府的应有之义，而不能以征收难度增加而不为。征收成本的增加，相对于社会公平，在一定的数量级以内，也是可以包容的问题。

本文研究的出发点，是从中低收入者的角度，来研究个税改革的具体内容，达到缓解当前社会收入分配不公，缩小日益悬殊的富贫差距问题。

一、改革个税的传统的直接而简易的办法

继续上调个人所得税的起征点，目前的标准是3500元，随着物价的上涨以及劳动力成本的增加，普通劳动者的月薪收入，从货币数量角度，每年都会有较大幅度的上升，而实际的购买力并没有显著的增加。需要继续上调个人所得税的起征点，直接减轻中低收入者的负担。

继续下调个人所得税税率，目前个人所得税税率太高。目前个税主要是采取分类征收的办法，同时根据不同的收入，实施不同的累进税率，7级超额累进个人所得税税率为3%至45%。

对于将个税征收改为单一税率（例如在香港，个税采取单一税率，按15%征收），存在不同的争议，本文也不赞成此种做法，改为单一税率后，将会引发更大的纳税不公平。

二、改革个税的可以考虑一些的较为复杂的办法

一是准确定位个税的实际的纳税主体，发挥个税调节收入分配的初衷。

二是个税采用按年征收。现行的个税征收，没有考虑纳税人一年总的所得。随着我国经济的发展，用工形式及劳动所得也呈现多样化，比如某人在某一项所得赚了，在另一个个人所得亏了，不能相互抵扣；或者有的劳动者，每个月的收入并不均衡，存在很大的波动，有些月份收入非常低，而年底或者考核月度的时候非常高，按月征收，只见山峰不见山谷，对这一类型的劳动者非常不公平。贫富差距，体现的是整体收入，而不是单月的收入。相对应的，作为调节收入分配的税种，应当尽可能从长期和整体收入的角度来度量。

三是采用家庭申报制。个人所得税家庭申报（又称家庭税制）是以家庭代替个人作为纳税单位，即在申报个人所得税时以家庭中夫妻双方共同所得进行联合申报纳税的制度。具有体现社会公平、体现夫妻财产共有性、缩小家庭贫富差距等优势。

采用家庭申报制的难点在于，操作难度大，税务征管工作面临挑战，和短期内不易实现等问题。尤其是以家庭为单位的收入申报，受到当前信息系统的不完善，以及诚信程度不高的制约，以家庭为单位收税，目前看来，还有较大的困难。

对于采用家庭申报制，本文提出一些新的做法，可供借鉴。也就是将家庭申报制，转化为按个人收缴税款，按家庭申报退税，先收后退的原则。按家庭申报收入，目前存在困难，可能会导致税收收入的流失，因此，可不急于推出按家庭申报收入；但是，合理合法的该减免的税负，仍然是可以减免的。国家税务收入的流失，和纳税人应当享受的税负减免，两者不是一回事，可以分开进行改革，相对独立的操作，达到到一定的程度后再合并。

在税款的征收方面，如果采用家庭申报收入，则难以监管。可以按照现有的纳税模式，即按照家庭中的每个人的收入所得，各自按月预征收，仍然可以采用劳动者所在单位代扣代缴的方式。也就是保持现有的征收模式不变，先将税款预征收上来。

税务机关与相关的部门协同，根据纳税人的申报，做好家庭构成的认定工作，每一个家庭设立唯一的一个家庭税号，全国范围联网通用。

建立规范和清晰的可以以家庭为单位的减免项目的认定标准，如赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等，纳税人应当以何种规范进行材料的收集和佐证，相应的减免的标准，都清晰而具体的列出每一个可以操作的单项。在这一方面，可以参照开展的较为成功的各地方“积分入学或入户”等的操作流程。在一些地方，流动务工人员的子女需要取得公办学校的学位，就必须取得一定的积分，积分过程中，哪些项目可以积分，能积多少分，提供哪些材料方为有效，到哪个部门核实，以及在哪里查询核实后的结果及个人的积分情况，都有非常完善的做法，可资借鉴。

建立全国联网的家庭申报退税网络平台，做到信息的共享，公正，透明，及时，便捷等；公布办理申报家庭退税的时间段，由纳税人按照每个家庭一个税号，根据家庭情况，对照标准，在规定的截止日期内，按年度申报减税。在实施减税的过程中，可以采用标准扣减和分项扣减。标准扣减，就是根据每个家庭的子女数量，赡养老人等固定结构，给予固定的退税，不需要纳税人每年反复申报；分项扣减，就是纳税人根据减税规定，每年分项自行提供相应材料。税务机关核实以后，给予退税。没有申报，则没有减税。此举，调动了纳税人的积极性，可以主动配合税务机关的相关工作。

加大家庭申报退税的同时，加大家庭退税申报材料的检查和处罚力度，对于弄虚作假的申报材料，加大处罚力度。

三、结束语

个人所得税改革，牵涉到千千万万的劳动者和纳税人，是一项覆盖面广的巨大工程，做好这项工作，取得个人所得税改革的成功，需要在诸多方面进行突破，如相关部门要加速构建个税改革的征管配套条件，需要良好的信息化基础作为保障。税务机关要加强与民政部门、金融机构以及新闻出版部门等第三方的信息共享，以便核实数据的真实和完整等。改革中存在了一定的困难，本文提出了个税改革的解决办法，促进家庭申报的征税方式，使我国的个税税收负担更加公平、合理，使得个税设立的公平和分配功能得到充分体现，为建立和谐和可持续的社会发展提供有力导向。