加强源头管理，完善事业单位“小金库”治理长效机制

国地震局地震研究所 许文静

加强源头管理，完善事业单位“小金库”治理长效机制

国地震局地震研究所 许文静

“小金库”问题屡禁不止，危害严重，专项治理工作一轮接一轮的开展，取得了显著成效。本文从“小金库”治理的差异着手，分析了“小金库”的成因，提出了完善事业单位“小金库”治理长效机制的对策。

小金库 治理 长效机制

从2009年5月份开始直至2011年12月，中央在全国全面开展了治理“小金库”的专项行动。时隔5年后的2014年，又开始了新一轮的“小金库”治理专项行动。继续深入开展“小金库”治理，是严肃财政纪律的有效措施，同时也是堵塞奢靡享乐资金源头的重要举措。如何从源头上预防腐败，进一步提高“小金库”治理成效，完善“小金库”治理的长效机制，依然任重而道远。

一、“小金库”专项治理的变化

(一)“小金库”定义的变化

1995年对小金库的定义为：违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。2009年，在《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》中指出，违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产(含有价证券)，均属于“小金库”范畴。

通过直观的比较可以看出，变化主要体现在两个方面：一是不再局限于单位财务部门账簿内或预算管理，强调是不是“符合规定”；二是“小金库”不单单指货币资金，还包含各项资金及其所形成的资产，特别强调了有价证券。是否定性为“小金库”，很大程度上取决于资金或资产是否列入单位的合规账簿。显而易见，新的小金库涵义更加广泛，表明了中央彻底治理小金库的决心，也使得此次小金库治理工作更具科学性、系统性。

(二)“小金库”专项清查范围的变化

“小金库”专项治理具体涉及内容有了显著扩大。1995年专项治理工作主要关注被查单位财务会计部门账内资金流动情况及预算项目资金核算状况的脉络，重点是检查行政性收费及罚没收入执行“收支两条线”的情况。2009年“小金库”专项清查工作，除了以前常规性资金项目的清查之外，还关注了被查单位现存资产现状及核算情况，同时关注到单位的例外项目核算内容。2014年专项治理主要关注预算、财务、资产、政府采购、会计工作的薄弱环节和关键节点等内容，并结合各部门各地区实际情况抓重点。从清查范围的明显扩大上可以看出，对于“小金库”项目的关注，不再仅仅局限于货币资金这种单一的表现形式，而是更多的看重资产整体，考虑到资产存在的多样的、复杂的表现形式，比如有价证券、对外投资等。

(三)“小金库”形成方式的变化

1995年“小金库”专项治理工作，并没有对“小金库”形成方式作具体文字性说明，重点是对账外资金、未纳入预算资金，特别是行政性收费、罚没收入形成资金的一种关注。而2009年对“小金库”形成方式作了归纳性的描述：一是通过违规收费、罚款及摊派设立；二是利用资产处置、出租收入设立；三是以劳务费、会议费、培训费、咨询费等名义套取资金设立；四是经营收入未纳入规定账簿核算；五是虚构支出转出资金设立；六是以假发票等非法票据骗取资金设立；七是上下级单位间互相转移资金设立。从表现形式描述的具体化，说明目前对小金库形成手段和方法的认识越来越深入和具体，使得小金库治理工作更具指导性。

(四)“小金库”表现形态的变化

过去小金库的表现形态主要指现金、银行存款等货币资金，而此次对小金库表现形态的归纳扩展为各项资产，既包括现金、银行存款等货币资金，也包括有价证券、固定资产、往来款、股权和债权等其他资产。这也从另一角度体现出“小金库”清查范围显著扩大。

(五)“小金库”清查活动影响力的变化

在刚开始推行“小金库”清查工作的时候，绝大部分单位人员的认识，基本上停留于形式上的工作检查，避免出现存在“小金库”界定的资金形式。但自上次专项治理开始，很多单位人员开始仔细研究“小金库”的定义、表现形态及形成渠道。不仅仅是形式上的自查，更多单位开始从经济业务本质、形成流程上来思考“小金库”存在形式，开始通过源头追寻，从思想意识上来认识“小金库”问题。如此范围广、历时长的专项治理工作使得此次小金库清查活动的影响力得到了充分发挥，取得了显著成效。

二、“小金库”形成的原因分析

从上述“小金库”的定义和形成方式来看，“小金库”产生有主观和客观两方面的原因。主观原因主要是在小集体利益或个人利益的诱惑下，部门领导在思想意识上对“小金库”的放任，甚至主观上自觉参与，其本质是“小团体”利益。实践表明，“小金库”都是在单位或部门主要负责人的默许甚至要求下存在的。这些领导法纪观念淡薄，认为这是为广大干部职工谋福利的好事，而且又没把金钱装入自己口袋，就算被查出，也认为法不责众，形成了“利益均沾、风险共担”的局面。

客观原因主要来源于两个方面，一是从各种不同类型的收入中转移或截留资金设立，如上述第一、二、四、七种形成方式。二是通过编造名目，从各种不同类型的支出中套取资金设立，如上述第三、五、六、七种形成方式。换句话说，“小金库”的发生和部门领导默认、参与及财务收支活动有关。尤其从客观上说，“小金库”的发生主要同财政资金或者国有资产的管理和运作密切相关。

三、完善事业单位“小金库”治理长效机制的对策

(一)加强教育、及早预防是构建长效机制的基础

加强警示教育，充分利用网络等媒体传播快、范围广等特点广泛开展警示教育活动，使广大干部职工充分认识“小金库”的危害性，促使领导干部转变思想观念、深刻意识到设立“小金库”是违背法律且容易引发职务犯罪的行为。

充分发挥示范带头作用，用典型案例、发生在身边的人和事来教育，提高教育的针对性、实效性和常态性，打消领导干部的侥幸心理。

加强财会人员职业道德教育，培养财会人员高度的责任心，敢于坚持原则，严格执行国家和单位的财务管理制度。同时财会人员应注意经验积累，提升专业技能水平，对常见的设立小金库的手段具有高度敏感性。

(二)完善机制、深化改革是构建长效机制的关键

1、完善机制，源头治理

一是不断完善财政体制改革和制度创新，继续完善国库集中管理制度，扩大国库集中支付范围。二是各级财政部门要全面取消预算外资金，将所有政府性收入统一纳入预算管理。三是加强预算单位银行账户管理，重视账户年检工作，严格控制开户数量与种类；四是继续推进公务卡结算制度，完善公务卡使用环境，增加刷卡结算商户，在此基础上进一步扩大公务卡使用范围，逐步缩小现金使用范围，增强公务支出的透明度。五是加强财务票据的审核管理，杜绝使用假发票、资金往来结算票据、白条等入账的情形。六是完善财务制度，规范财务收支行为。七是实行财务集中管理，将各单位内设机构（部门）、下属单位的财务收支全部纳入单位大财务统一核算。只有不断创新机制、完善制度，才能从源头上截断“小金库”的资金来源，防止“小金库”的产生。

2、强化内控，规范管理

一是加强会计内部控制，坚持不相容岗位相分离制度，合理安排内部岗位，建立岗位轮换制；健全并严格执行资产清查制度，保护财产物资的安全完整；加强凭证与记录控制，确保原始凭证与其他业务凭据和各种交易或事项记录能相互印证。二是增强内部审计控制，加强内审是强化内控的关键环节，因为内审部门对本单位业务熟悉，能结合单位实际创新审计方式方法随时开展审计工作，从而有效避免单位内部财务舞弊行为的发生。三要强化会计管理体制控制，结合实际情况综合考虑，条件成熟的有关单位和部门可逐步实行会计集中核算管理

3、深化部门预算管理改革，推进阳光财政

主要在于以下几点：一是推进财政“阳光预算”。将预算编制有关政策、预算编制过程、预算编制内容、重大专项支出安排等情况及时公开，向职工提供一本明白帐，这是一种行之有效的制约办法。二是推进财政“阳光支付”。建立财政支付公开制度，定期公布财政收支情况，尤其需要及时公布年度财政决算，提高部门财政执行的规范性和透明度，条件成熟时逐步公开明细支出内容，接受公众更广泛深入的监督。三是建立“阳光绩效”。建立健全财政资金支出绩效评价体系，制定财政资金绩效考评标准，公开绩效评价结果，追踪财政资金的使用效益，促进财政资金的合理分配与使用，也是治理小金库的一项重要措施。

4、深化收入分配制度改革

深入研究事业单位职工收入分配机制，大力推进事业单位工资改革，全面实施岗位绩效工资制度，是防止“小金库”产生的重要举措。“小金库”为何屡禁不止，根本原因在其深厚的“群众基础”，因为很大一部分小金库存在的目的就在于为职工发放福利或少交所得税，广大干部职工都是受益者。因此，要进一步改革和完善事业单位人员的薪酬制度，促进不同单位之间收入分配的公平性，消除“小金库”的设立理由。

(三)强化监督、加强惩处是构建长效机制的保证

外部或内部审计部门要加大对单位日常财务活动的审计监督力度、增加检查密度，形成审计监督的常态化，杜绝或降低私设“小金库”的可能性。

强化预算执行全过程的监督机制。加强预算管理，将各项收入统一纳入预算管理，做到预算编制科学化、精细化，提高预算执行率，减少财政资金结转结余金额；完善预算定额体系建设，对现有公用经费预算定额体系要进一步优化改进，同时应积极建立分行业或分部门的项目经费预算定额体系；从严控制专项经费预算，规范编制人员经费预算。逐步建立形成以事前审核为主、事后检查为辅，实时进行事中监控的监督机制。

加强惩处。治理“小金库”不能只靠教育和制度约束，必须予以惩处，提高法制的威慑力。提高设立“小金库”的风险成本，必然能大大降低其发生的可能性。一是加大责任追究力度，让各单位、各部门主要负责人明确意识到自己是“小金库”问题的第一责任人，出现“小金库”问题，首先对一把手进行责任追究，再结合实际情况对具体经办人进行处罚。二是将“小金库”治理成效纳入单位负责人考评体系，将其与党风廉政建设考核及单位主要负责人考核评优相挂钩，出现重大问题实行“一票否决”。

加强举报。“小金库”形成手段复杂多样且具有很强的隐蔽性，可能经过多项检查也未能发现，知情者举报便是最有效的手段。因此，应当动用群众的力量，常年设立举报信箱、电话，积极利用微信、微博等新兴网络媒体，鼓励群众大胆举报违法行为，承诺对举报属实者予以嘉奖并保守秘密，保障举报人员的隐私和安全。

总之，要杜绝“小金库”的产生，一定要坚持标本兼治、惩防并举、重视预防的工作思路，采取“抓教育、抓制度、抓改革、抓惩处”多管齐下的工作举措，不断完善“小金库”专项治理的长效机制，认真执行财经法规政策，保障我国经济社会健康有序发展。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.14.150