乡镇财政资金监管现状及工作建议——关于山东省临沂市乡镇财政监督办事处工作开展情况的调研

●赵进忠 刘 伟

为加强财政资金监管，解决乡镇财政监管滞后和严重“缺位”难题，切实提高资金监管水平和使用效率，山东省临沂市在全国率先设立了县区财政局驻乡镇财政监督办事处。设立以来，各县区在财政资金监管方面作了许多探索。为深入了解乡镇财政监督办事处工作开展情况，总结经验找出不足，有针对性地提出下一步工作建议，近期，该市委政研室与市财政局联合进行了调研。现将调研情况报告如下:

一、各县区财政局驻乡镇财政监督办事处设立情况

针对各级强农惠农政策不断出台、涉农资金项目越来越多、数量越来越大、“村财乡管”模式普遍推行等监管任务越来越重的情况，该市财政局从2011年5月开始，按照“先行先试、分步实施”的原则，先后在兰陵县、河东区开展了县区财政局驻乡镇财政监督办事处工作试点，在试点的基础上，在全市逐步推开。截至2012年11月，各县区都成立了乡镇财政监督办事处。全市12 个县区共成立乡镇财政监督办事处44 个，调整充实人员198 名，为做好全市基层财政监督工作提供了有力保障。

乡镇财政监督办事处是县区财政局内设机构，其编制、人员、经费归县区财政局管理，具体业务受县区财政监督机构的指导，主要职责是负责辖区内各级政府安排和分配用于乡镇及以下的各种财政性资金的监督检查，重点是支农惠农和民生资金的监督检查，并对辖区内各财政收支单位、所属企业的会计信息质量和其它收入管理情况进行监督。在分片设置上统筹考虑，选择在交通便利、经济发展基础好的中心镇设立，就近监管3-5 个乡镇。新录用人员都通过考聘上岗，多数来自乡镇财政所和县区直机关，平均年龄36 岁，中级以上职称占55%，大学以上学历占93%。从调研看，尽管各县区设立乡镇财政监督办事处的时间不同，但设立后工作的开展都卓有成效。

二、近年来工作开展情况

（一）自查与上下联动结合，着力开展财政资金监督检查工作

一是强化乡镇专项资金监督检查。采用“主动出击”、“上门服务”的方式，对各类财政性资金进行监督检查，及时跟进对粮食直补、种粮大户补贴、能繁母猪补贴、库区移民补助、农户贴息贷款、村民发展互助资金、家电补贴、农机补贴等支农惠农和民生资金的常态化监督，最大限度确保把各项资金及时、安全、准确地送到农民手上。这种常态化、定期性的监督检查，大幅度提高了工作效率和资金的使用效能。二是做好市县财政部门部署开展的监督检查。按照“一级查一级”的要求，具体负责辖区内乡镇一级单位的监督检查。近年来，先后完成教育、医疗卫生、社会保障及各类惠农专项资金、贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律及“小金库”专项治理、结转结余资金及暂存暂付款等专项检查。2014年，全市检查发现各类违规资金2.14 亿元，检查组对其进行了整改和处罚。三是派员参加上级专项资金检查。去年，派员参加了财政部驻山东省专员办组织的企业职工养老和基本医疗保险政策执行及基金管理专项检查和市局组织的行业联动检查。

（二）围绕重点行业领域，积极开展会计信息质量检查

各乡镇财政监督办事处除做好辖区内各财政收支单位、所属企业的会计信息质量检查外，还按照市县财政局统一部署，开展了公共交通、教育、医药流通等重点行业、领域的会计信息质量检查。对检查中发现的部分单位未纳入预决算管理、不合格发票列支、大额支现、扩大支出范围列支等问题，及时汇总上报，并督促抓好其整改工作。如沂水县今年对全县19 个乡镇中心校、2 个县直学校进行了会计信息质量检查，共发现违规金额793.2 万元，下达处罚决定书21份，处罚金额227.2 万元。

（三）注重发挥内部监督威力，广泛推行集体稽核制度

乡镇财政集体稽核制度是源自实践基础的基层创新，最初起步于沂南县张庄、双堠片区，在县、市财政局的具体指导下，形成了一套行之有效的财政资金内部监督制度，并在全市各县区乡镇财政监督办事处推广。其主要特点：一是过程“双监督”。在集体稽核过程中，由县财政局驻乡镇财政监督办事处和乡镇政府负责人全程现场监督；乡镇财政所人员、乡镇直部门账务主管会计、现金出纳会计等参加集体稽核，轮流交叉审查财务，相互监督把关。二是业务“全覆盖”。稽核的范围包括预算内、预算外资金，政府经费、涉农资金、新农合基金、工资发放、“村村通”建设资金及计划生育、民政、经管站、敬老院等乡镇财政经管的账务，涵盖了乡镇财政部门的全部业务。三是程序“无缝隙”。采取月稽核、季稽核和不定期稽核的方式，分为3 个阶段共17 项工作流程。准备阶段，要求每月5 号前结完上月账务，月稽核在10 号前进行，季稽核在次季首月10 号前进行，不定期稽核根据需要随时组织。由财会人员分别核对来往款项并发放《对账函》，再由债权或债务人签字盖章确认，或与银行核对款项并由银行出具《银行存款余额对账单》，对未达款项，编制《存款余额调节表》予以调整。实施阶段，财政所及各业务单位主管会计轮流交叉稽核账务，对发现的问题分账簿逐笔登录到《集体稽核笔录》。对稽核笔录，先由稽核工作领导小组即乡镇政府、监督办事处、财政所负责人进行初核，再由全体财会人员对存在的问题逐项认定，然后由所负责的主管会计限期进行整改，并填写《集体稽核问题整改情况表》。总结阶段，财政所长对集体稽核过程进行分析，对每套账簿进行点评，撰写本期集体稽核工作总结，经乡镇财政监督办事处审查后，上报乡镇政府和县财政局负责人。实施集体稽核制度，有利于发挥财会人员内部监督的威力，促进乡镇资金管理由事后监督为主向事前预防、事中制约转变，为乡镇财政资金的安全高效运转提供了有力保障。2013年，沂南县各乡镇财政监督办事处全面推行这一做法，共理顺规范账务830 余处，归还原渠道资金1600 余万元，询证核实往来款项9900 余万元，清理化解2800 余万元，有效遏制了乡镇财政存在的公款挪用、私存、私借、债权债务不清、“打白条”入账等不规范行为。财政部、山东省财政厅内部信息资料和《中国财经报》、《财政监督》等先后刊载报道。

（四）善于整合外部监督力量，形成乡镇财政监管合力

针对乡镇财政资金来源广，特别是涉农资金面广量大的情况，兰陵县财政局探索与其他监督单位协调配合，建立起乡镇财政性资金外部监管合作机制。乡镇财政监督办事处与县纪委监察局派驻农村工作室、县人民检察院派驻乡镇检察室，实行联合办公，形成了“三位一体”的监督检查机制。2014年，他们联合开展了乡镇卫生院财务检查、单位“小金库”专项治理等活动，累计追缴违规资金10.67 万元，罚款90 万元，有力震慑了违法违规行为。

（五）坚持内强素质外树形象，不断加强自身能力建设

几年来，各级财政坚持把提升乡镇财政监督办事处工作人员的专业知识和业务能力建设摆在重要位置来抓。一是加强学习培训。通过建立内部学习制度、听取专题讲座报告、参加市县财政局举办的培训班等形式，学习财政业务知识，提升监督工作技能。临沭县建立了每周五下午乡镇财政监督办事处人员内部集中学习制度，通过“一个主题、一名主讲、多人点评”的方式进行学习，在热烈讨论、经验分享的互动式集中学习中，加深了对监督检查工作的理解和把握。二是开展业务交流。积极“走出去”，学习兄弟县区的经验和做法，参加省、市财政监督部门组织开展的案卷点评、业务练兵和联合检查活动，不断提升业务素质和综合能力。

三、取得的主要成效

分片设立乡镇财政监督办事处，是财政监督体制的重大突破，是破解乡镇财政监管“瓶颈”的有效途径，对于更好地落实党和国家惠农政策，维护广大农民群众的切身利益，促进农村经济健康发展等，发挥了重要作用。

（一）解决了乡镇财政监督“缺位”问题

受法律法规制约，乡镇一级财政部门无法超越权限从事财政监督工作，其监督职责由县财政机构代行或各级开展监督检查时延伸履行，乡镇财政监督严重滞后；县级财政监管机构力量薄弱，有的甚至有机构无专职监督人员，监督力量远远不够；各级下发的“三农”资金分属多个部门，资金分散，多头管理，项目实施单位只对县级主管部门负责，致使诸多涉农项目资金游离于乡镇财政监督之外，乡镇滞留、挤占、挪用财政专项资金现象严重；随着各级财政服务和保障能力的提高，财政资金不断向基层、向“三农”倾斜，惠农资金、民生工程、专项资金、财政投入等不断增多。以上情况表明，加强对乡镇财政资金的监管面临重大课题和挑战。设立县区财政局驻乡镇财政监督办事处，打通了乡镇一级财政监督的通道，延伸了财政监督的触角，壮大了财政监督的力量，改变了以往“鞭长莫及、力不从心”的状况。特别是对分属财政、民政、水利、教育、计生等多个部门的乡镇资金实现了扎口监管，解决了多年来乡镇财政不能解决的问题，实现了对乡镇各项财政性资金的日常化、常态化、持续化监督。

（二）提升了乡镇财政资金监管水平

以往对乡镇财政的监督是“一次性、间隔性”的，为“事后”监督。设立乡镇财政监督办事处，利用办事处人员熟悉镇情、财情、村情、民情的优势，对财政资金使用管理情况实施有效监督，特别在经济事项制定前就可以“面对面”地做好资金分配使用的评估工作，介入监管的时间大大提前，在实施过程中，能够及时发现存在的问题并督促整改，将违规行为扼杀在萌芽状态，从而构筑起“全过程、无缝隙”的监管格局。据2012年统计，乡镇财政监督办事处共查出种粮大户虚报面积近300亩；查实能繁母猪补贴乡镇滞留资金300 余万元；受理财政资金信访案件5 件，移交司法机关立案查处1 件；核减库区移民补助人数70 多人；查实挪用农村互助资金协会财政配套资金近10 万元。通过监督检查，有力地维护了财经纪律。

（三）促进了各项财政资金的规范管理

通过监督检查，一方面解决了乡镇会计账务混乱问题，促进了账务规范，提高了财政资金使用效率；另一方面针对发现的问题，督促各单位建立和完善资金管理制度，从源头和制度上及时铲除违规违纪的“土壤”，有效保障了资金安全和群众利益。比如，兰陵县在查处乡镇卫生院违规开展中医理疗报销、滞留基本公共卫生服务项目资金2000 多万元，空挂床位1000 余人次后，促使市卫生部门修订了新型农村合作医疗基金报销目录，取消了乡镇卫生院、村级卫生室对中医理疗报销的相关制度规定；针对库区移民补助资金发现的问题，督促水利移民办建立了移民补助人数核减机制，规范了一系列补助程序，促进了资金的规范化、制度化管理。

四、存在的问题和工作建议

通过调研发现，乡镇财政监督办事处在工作运行中主要存在以下问题：

一是个别县区仍存在办事处人员不到岗的问题。有的乡镇财政监督办事处尚未达到满编配员；个别乡镇财政监督办事处主任职位“空挂”；有的县区乡镇财政监督工作人员大多数时间在县区财政局集中办公，偶尔到乡镇“坐班”或者“走读”，没有全身心沉到乡镇一线开展监督工作，工作推进的力度和监督效能大打折扣。

二是监督工作机制不够健全，监管行为不够统一。各乡镇财政监督办事处开展工作，主要还是配合市县开展检查活动，而结合乡镇自身实际，开展有计划、有目标的监督检查工作偏少，监督工作机制制度不够健全。同时，乡镇财政监督办事处财政监督办法和考核制度不够统一，亟需对现有监管行为和制度进行梳理和规范完善，形成全市统一的乡镇财政监督工作机制和考评体系。

三是办事处工作人员业务能力需要进一步提高。近年来，办事处新招聘的工作人员素质能力参差不齐，虽然大多数有财务工作经历，但与乡镇财政监督工作的任务要求相比，还存在较大差距。有的财政专业知识缺乏，有的监督工作业务流程不熟，有的缺乏工作历练和经验等，不能完全适应当前基层财政监督工作的需要。

四是对一些违规行为存在整改和处罚不到位的问题。在监督检查中发现的问题，有的缺乏针对性强、操作性强的整改落实办法；有的避重就轻、以缴代罚、以罚代刑，变相降低处罚标准与门槛，致使财政监督问责失之于宽、失之于轻、失之于软，削弱了财政监督的威慑力。

针对以上问题，着眼全面提升乡镇财政监督的工作水平，特提出以下建议：

一是进一步加强领导，全面落实乡镇财政监督工作职责。各级各有关部门应高度重视基层财政监督工作，进一步加强财政监督基础管理和基层建设，进一步探索乡镇财政监督工作机制和措施办法，尽快形成在全省全国有影响力、可复制推广的临沂经验。当前，在全市乡镇财政监督办事处全部启动后，进一步抓好办事处工作职责、工作制度和工作纪律的落实，着力解决好个别地方人员配备不足、工作不到岗等问题，解决好基层财政监督工作“落地难”问题。

二是建立一套统一完善的乡镇财政监督工作体系。将乡镇财政监督办事处工作纳入全市财政监督工作体系，通盘考虑和谋划各项工作。认真梳理和总结完善乡镇财政监督工作的机制制度和创新做法，形成全市统一、规范、完善的工作标准、操作程序和考评办法。各乡镇财政监督办事处按照市、县财政监督工作计划，结合乡镇工作实际，制定相应工作目标和措施制度，有计划性地开展监督检查工作，提高本乡镇财政监督的工作实效。

三是强化监督检查工作，广泛开展跨县区、跨乡镇互查活动。面对财政监督工作的新形势、新要求，继续强化各项监督检查工作。坚持“上下联动”，广泛开展跨县区、跨乡镇互查活动，创新监督检查方式，进一步提高财政监督的工作效能。

四是不断推进机制创新，深入实施乡镇财政集体稽核制度。积极鼓励创新乡镇财政监督工作的思路和方法，不断总结推广好经验、好做法。实践表明，乡镇财政集体稽核制度，易操作、成本低、效果好，应大力推行和深入实施这一制度，抓实、抓好财政内部监管工作。

五是多渠道抓好培训学习，不断提升乡镇财政监督人员的素质能力。乡镇财政监督是一项全新的工作，涉及面广、政策性强，需要工作人员拥有宽阔的知识视野、熟练的业务技能以及较强的综合协调能力。市县财政部门应大力开展针对性强的集中培训，使工作人员尽快掌握乡镇财政监督有关政策法规知识和业务技能。建立健全监督办事处内部学习制度，引导工作人员查漏补缺、自主学习、苦练内功，打造过硬的素质本领。

六是严肃财经纪律，加大整改和问责力度，切实增强乡镇财政监督威力。对检查中发现的问题，建立健全整改台账，抓好整改落实，确保整改到位。加大问责力度，对各种违规违纪行为，严格查处，严肃问责；构成犯罪的，及时移交司法机关，真正做到“不姑息、零容忍”。■