清苑县农业机械牌证管理情况解析

清苑县农机安全监理站 王春雪 许丽娅

清苑县对拖拉机、联合收割机牌证管理情况进行了普查调研，现对调研结果解析如下：

一、基本情况

（一） 机械保有量情况

截止2015年6月，我县拥有拖拉机7794台，总动力22万千瓦，其中大中型4324台，小型3470台；联合收割机1603台，总动力10万千瓦；其他农业机械1.38万台套。

（二） 安全监管机构情况

县农机局所属县农机安全监理站，是独立法人、财政全额拨款的事业单位，行使行政执法职能，办公和工作经费由监理收费保障。现有在职监理人员11人，配备站长1人，副站长2人，安全监理员8人。配备移动式检测线一套，执法用车两辆。负责全县拖拉机、联合收割机等农业机械牌证管理、安全监督检查、安全宣传教育、农机事故报告和处理等法定工作。近年监理费年收入6万元左右，只能勉强应付公事。

（三） 牌证管理情况

累计注册登记拖拉机、联合收割机3473台，其中拖拉机2709台，联合收割机764台；累计核发驾驶证1922个。2014年办理拖拉机、联合收割机注册登记546台，核发驾驶证134个，年检机车892台，安全培训243人。牌证管理主要业务来源，一是享受国家购机补贴的拖拉机和联合收割机（全部纳入证照管理），二是参加跨区作业的机械。拖拉机和联合收割机牌证管理“三率”水平还比较低。

一是登记上牌率低。拖拉机上牌率为35%，联合收割机上牌率为48%。拖拉机中年久失修，达到报废年限的较多，不愿意购买“交强险”而不参加年检的也有相当数量，多数拖拉机已成“死车”“黑车”，对农机安全生产造成极为不利的影响。

二是年检率低。2014年，拖拉机年检数为892台，年检率为37%；联合收割机年检数为248台，年检率为33%，给农机安全生产埋下隐患。

三是驾驶员持证率低。目前全县拖拉机、联合收割机驾驶员领证在册数为1922名，仅占拖拉机、联合收割机拥有量的20%，安全生产形势严峻。

二、问题剖析

第一，体系不健全。农机安全监管体系脆弱，表现在“三个分离”。一是权与责相分离。《道路交通安全法》实施后，农机安全监理机构仅负责拖拉机的登记上牌、检验及驾驶员考证等项职能，不上道路进行安全检查，查处违法违章和处理事故，导致行政许可与监督检查脱节。二是执法工作与身份管理相分离。各级农机安全监理机构是法规授权的执法主体单位，依照《行政许可法》和《公务员法》的规定，其工作人员应依法纳入公务员管理序列或参照公务员管理序列。但目前我县农机安全监理人员仍属事业编制，未落实“纳公”或“参公”管理，致使干部职工情绪低落。三是人权与事权相分离。原来从事农机安全监管的乡镇农机安全监理人员大部分被乡镇政府调剂使用，或被调作他用，导致基层农机安全监管体系缺失、脆弱。县级农机安全监理机构人员萎缩，乡（镇） 农机站撤并，使农机安全监理力量日渐薄弱。乡、村、社三级管理“缺腿”，仅靠县站的11个人直接面对全县数量庞大的农业机械和机手，影响农机安全监理工作的开展，致使农机安全监管工作基本上处于失控状态。

第二，执法手段薄弱，执法力度不足。虽然法律赋予农机安全监理机构必要的权力，但欠缺具体执法手段。因监理人员没有上公路的执法权，没有着装资格，经费紧张，且农机安全监理部门与公安交通管理部门协调联系不够，使得违法违章人员得不到相应的处罚，导致无牌无证、脱检等违法行为上升，拖拉机检验及驾驶人审验换证率下降。目前，国家法规没有赋予农机安全监理部门上道路实施安全检查的权力。依据国务院《农业机械安全监督管理条例》和《河北省农业机械管理条例》，农机安全监理机构可以对“在道路外行驶、作业的农业机械进行安全检查、纠正违法行为”，但因“道路外”的范围不明确，加之农机安全监理手段落后，装备、经费等执法保障欠缺，导致田间地头安全检查难实施，效果差。虽然每年“三夏”“三秋”季节都在田间地头进行农机安全检查，但遇到无牌无证的拖拉机、联合收割机正在田间紧张进行生产作业时，要阻止其作业，纠正违法行为十分困难。因农机安全监管执法人员不能正式着装，在县、乡道路以下的乡间路上开展路检路查也形同虚设，使得源头管理举步维艰。对违法违章者，只能进行安全宣传教育，提醒其安全作业。虽约定以后登记上牌，但大多不能兑现，直接导致农机牌证管理“三率”持续下滑。农机安全监管机制不健全，是造成农机“三率”低的主要原因。

第三，机手自觉性差，法制观念和安全意识淡薄。由于部分机主、农机手遵纪守法意识不强，安全生产意识淡薄，不能依法主动办理农机注册登记、年检和驾驶员培训考证手续，农机安全监管部门又无法进行有效的监管，也是造成拖拉机、联合收割机无牌、无证多，脱检多，“三率”低的重要因素。虽然近几年享受国家购机补贴的大中型拖拉机、联合收割机基本办理了上牌手续，还有部分驾驶员考取了驾驶证。但都是一次性办理，除从事运输作业的拖拉机和参加异地作业的联合收割机主动参加检审外，其他大部分机车脱检，给农机安全监管造成极大困难。

第四，拖拉机运输市场萎缩，活少收入差。随着近几年国家对大型农机具补贴力度加大，农村大型、专业型农业机械逐步增多，使得大部分小型拖拉机仅在农忙季节时家庭自用。他们既不换发新照、参加年检，也不销户，致使保有量和在册登记数呈现虚高。由于拖拉机运输行业不景气，使农机手大多外出打工，家中机车年久失修，处于报废状态。随着农村经济发展，三轮、四轮农用运输车已取代拖拉机占领了农村运输市场，拖拉机已基本回归农田。从我县的情况看，目前搞拉运麦草、建筑材料等运输作业的拖拉机仅占社会拥有量的10%左右。50%以上的拖拉机只耕种自己的承包田。活路变少，收入减少，机手不愿意花钱办理“交强险”、登记上牌、检验、培训考证手续。这是拖拉机“三率”低的经济原因。

第五，拖拉机报废机制尚不完善。从农机安全监理机构实施农机安全监管职能以来，拖拉机、联合收割机因无切实可行的报废制度、标准和措施，其拥有量、在册数、年检数就混乱不清，难以反映真实情况。我县的小型拖拉机，使用10年以上的占总数的50%左右，大多是1995年以前出厂的手扶和小四轮拖拉机，基本未登记上牌。这些超期服役的机车机型陈旧，功能单一，作业效率低，油耗高，浪费能源，污染环境，安全性能差，事故隐患大，农民为耕种自己的承包田又离不开它，一般“三夏”、“三秋”出来作业，凑合使用，但还统计在农机拥有量以内，造成拥有量虚高。这也是拖拉机“三率”不高的原因之一。

第六，保险费过高，机手难以承受，制约登记上牌。“交强险”是一种法定的强制保险，没有参保的“运输型”和“兼用型”拖拉机，就不能办理登记上牌和年检手续。但保险公司以各种理由拒绝拖拉机以“兼用型”的费率（60/90元） 投保，560元的保费让相当一部分机手望而却步，拒绝投保，把一批机车堵在了安全监管之外，这是拖拉机“三率”不高的重要制约因素，导致“黑车非驾”现象盛行。

三、对策与建议

第一，积极协调，努力解决性质问题。农机安全监理机构是安全监管行政执法职能单位，应该纳入行政序列。依据《公务员法》第106条“法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”的规定，农机安全监理人员最低也应归入参照公务员管理序列。目前，全国范围内的事业单位改革工作已全面铺开，急需上级部门努力争取全面落实“纳公”或“参公”管理政策，理顺农机安全监理体制和运行机制，使我们能更好地履行法定职责、保障农机安全生产，服务于农业现代化。

第二，加强安全宣传教育，提高监理执法水平。要结合“平安农机”创建活动，充分利用电视、广播、标语、板报、互联网、手机短讯、报刊杂志、音像作品、各种文艺活动等宣传舆论工具，开展群众喜闻乐见、通俗易懂的农机安全宣传教育活动。要加强农机安全文化建设，创新宣传方式，面向社会广泛宣传。要大张旗鼓地宣传农机安全法律、法规，使之家喻户晓，人人皆知。要提高农民群众和农机手的安全、遵纪守法和自我保护意识。要充分利用农机年度检验、机手培训考证、安全宣传月活动、科技下乡、阳光培训、农机“黑车非驾”安全整治活动和办理日常业务等机会，及时向机手传达新的信息。树立执法也是服务理念，增强服务意识，工作向基层延伸，深入田间地头、农机户家门口现场办公，带着感情做好群众工作，密切与群众的联系，全心全意为农民机手服务。

第三，健全管理体系，强化监督机制。农机安全监理工作是以事前监督为主要特征的管理行为。只有事先监督检查，才能及时发现、排除事故隐患，做到防患于未然。因此强化监督机制，健全管理体系至关重要。要把原来从事农机安全监管的乡镇农机安全监理人员从被抽调或被挤占的岗位上还原回来，专职专用，并明确责、权、利，真正让乡镇农机安全监理人员有职、有责、有权，充分发挥基层农机安全监管作用。为达此目的，一是要把农机安全监管体系建设做成项目，增加投资，加大县、乡、村三级体系建设力度，在提高县级、健全乡级、发展村级的总体思路下，搞好县级站的基础设施建设、装备建设、网络信息化建设，把县级站建成队伍精、作风硬、技术好、效率高、执法规范、服务热情、群众喜爱的区域性农机安全管理服务中心。二是要以“平安农机”示范村、示范户建设为依托，切实落实村级农机安全监管责任。聘请村党支部书记、村委会主任担任村级农机安全员，村委会与农机户或机手签订农机安全生产责任书。并请每个自然村（组） 的负责人担任农机安全协管员，协助县、乡农机安全监理部门做好村（组） 的拖拉机、联合收割机牌证管理、安全监督检查、事故报告等农机安全监管和信息传递工作。最终形成行政与业务结合，专管、群管与机手自管自律相结合的农机安全监管网络和各级有机构、事事有人管、灵活有效的农机安全监管机制。三是要加大安全检查和事故隐患排查力度，采取农机安全监理系统自行检查和“公安农机”联合执法等多种形式开展安全监督检查，优化监管效果。推行《农机安全隐患整改通知书》制度，对未登记上牌或未按规定年检合格的拖拉机、联合收割机，逐村逐户逐台排查，该登记上牌的登记上牌，该年检的年检，对不符合登记条件和拒不登记上牌的，拒绝年检和年检不合格的以及无有效驾驶操作证的，由农机安全监理机构发给《农机安全隐患整改通知书》，载明安全隐患状况、法规依据、整改意见、整改期限等。机主或机手完成整改后，经农机安全监理机构验收，对合格的撤销《农机安全隐患整改通知书》；不合格的继续整改，并载明整改期内不准行驶作业，发生事故责任自负等。由责任人签字，村委会盖章证明，落实农机安全责任，提高农机“三率”水平，消除事故隐患，保障农机安全生产。

第四，破解“交强险”难题。“交强险”已成为农机“三率”提高的绊脚石。“兼用型”拖拉机主要从事农业生产，要按“运输型”拖拉机的保费标准560元投保，显然不合理，也不合法。农民机手抵触情绪很大，拒绝投保。目前“交强险”费率严重制约拖拉机登记和年检。基层对制定出台合理的《农业机械保险》机制和费率要求迫切。建议拖拉机“交强险”费率，大中型在300元/年以下，小型在150元/年以下为宜。联合收割机由机主办理“三责险”，费率定在300元/年以下合适。建议尽快实施政策性补贴农业机械保险，减轻农民机手的负担，引导其积极、主动参与农业机械保险，提高广大农民抵御农机事故风险的能力，保证农机牌证管理顺利开展，有效预防和减少农机事故。

第五，建立健全农业机械报废机制。目前，农村中大量存在着使用年限过长，安全性能下降的拖拉机，严重威胁农机安全生产与乡村道路交通安全和广大农民群众的生命财产安全，解决拖拉机超期使用问题已经刻不容缓。要尽快制定便于操作的《拖拉机、联合收割机报废规定与标准》。报废年限，建议小型拖拉机定为13年，大中型拖拉机定为16年，联合收割机定为12年。并加强年度安全技术检验，若发现某台机车技术状态达到报废程度，难以修复，无论是否到达报废年限，立即予以报废。对已达报废年限但机主要求继续使用的，经安全技术检验合格，可适当延长。要形成一个科学合理、人性化的动态农机报废制度。报废的机车要强制回收解体，回炉熔炼，并从统计数据及档案中剔除。机主要求新买农业机械的，国家可纳入机具补贴范畴，或列入以旧换新项目，给予适当更新补贴。

第六，争取国家财政补贴，提高农机安全监管水平。国家惠农政策应向农机安全监理工作倾斜。如政府财政列专项资金，实施免费农机牌证管理、对牌证齐全、年检合格的农用拖拉机给予柴油补贴等。相关部门要密切配合，协调联动，提高拖拉机的登记、持证、检验“三率”，确保农机安全生产。

第七，政府要依法提高农机安全监理装备水平，确保农机安全监理工作正常开展。国务院《农业机械安全监督管理条例》规定，县级以上人民政府应当“保障农业机械安全的财政投入”。省政府《河北省农业机械安全监督管理办法》规定，县级以上人民政府应当加强农机安全监管体系的“基础设施和装备建设”。政府财政要设立专项资金，强化农机安全监理机构的基础设施和装备建设。要废除“耳听、眼看、手摸”陈旧的手工检验方式，配置固定和移动式检测线等装备，强化检测手段，全面提高检验水平。要加大农机安全监理信息化建设的投入力度，尽快实现信息管理现代化，确保农机牌证管理的数据采集、汇总、归整、登记、处理、输出、统计、归档、调用、传递，以最快捷、最有效的手段完成。以满足农机安全监管快速、科学、准确有效的要求。要建设牌证管理业务办证厅，标准化拖拉机、联合收割机驾驶员场地考试场和农业机械安全技术检验场。

尽快解决执法标志服装问题，提高农机安全执法的严肃性，保证农机安全监督检查顺利进行。

第八，强化农机培训，提高机手素质。要采取积极有效的措施，加强农机技术培训工作，提高培训质量。一是采取灵活多样的培训形式，既可以请进来在学校培 训，学校也可以走出去按乡镇或分片培训，最大限度地方便机手。二是严格按照农机技术培训教学计划和大纲实施培训，保证学习、实习时间和效果，坚决杜绝只收费、不培训的怪现象，确保新培训考证机手的技术水平合格，法制观念和安全意识强。三是培训单位要制定合理的收费标准。根据培训拖拉机、联合收割机驾驶员所需的实际费用，制定合理收费标准，并与“阳光工程”、“农村劳动力转移就业培训工程”结合起来，实行国家补贴性培训，减少机手负担。对家庭特别困难的无证机手，其培训考证应纳入政府部门实施的农民就业培训或贫困人员技能“免费培训”之中，并给予适当的交通和生活补助。