预算绩效管理制度建设与信息化——对话上海市财政局绩效评价管理处处长张林

●特约通讯员 刘国永

在积极落实财政部、上海市委和市政府关于加强预算绩效管理、构建政府绩效管理体系的各项要求的过程中，上海财政着力推进预算绩效管理体系建设，以制度建设指导管理实践，以完善机制落实各项工作，以信息化建设提升预算绩效管理质量，以强化考核促进树立绩效理念。在预算绩效管理信息化的征程上，上海市财政局已经走过了3 个年头。三年多来，该局陆续出台了预算绩效管理相关制度16 项，既有绩效管理制度的顶层设计，也有绩效管理的操作规范，还有绩效管理的实施保障，基本形成了上海财政预算绩效管理制度体系，为积极稳步推进上海预算绩效管理工作提供了有效的制度保障，为全面推进预算绩效管理发挥了重要作用。为此，本栏目特约通讯员刘国永博士围绕制度与信息化建设对上海预算绩效管理的意义专访了上海财政局绩效评价管理处处长张林。

《财政监督》：顶层设计关系到政府、市场和社会职责的关系，制度体系是顶层设计的核心，您在制度建设方面是如何考虑的？

张林：2010年底，上海财政局成立了绩效评价管理处，负责财政支出绩效评价工作的组织协调和管理，随后全市大部分区县财政局陆续成立了绩效评价专职管理部门。机构成立伊始，我们立刻开展了相关调研，并确定从制度建设入手，计划三年内需要出台的主要制度体系和框架，并将其作为开展预算绩效管理工作和引领行业发展的指导和抓手。

《财政监督》：我们知道经过三年的努力，上海预算绩效管理体系基本建立，那么在时间序列和内容上，你们有什么具体考虑？

张林：首先，为积极落实财政部关于开展绩效评价工作的要求，市财政局制定了《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》，并报请市政府以（沪府办发【2011】1 号）文件转发，对绩效管理工作重要性进行定位。这是我们制度设计的起点，也是考虑到工作的实际现状和推进此项工作的要求。之后，上海市财政局又陆续制定了《关于贯彻落实<上海市财政支出绩效评价管理暂行办法>的实施意见》（沪财绩【2011】3 号）和《关于财政支出绩效评价结果应用环节内部职责分工的通知》（沪财办【2011】28 号），对财政支出绩效评价管理和评价结果应用进行了全方位的诠释和规范。

在明确了具体的实施要求和规范的基础上，我们对2011年市级35 个专项资金项目（资金总额近100 亿元）开展了绩效评价试点。绩效评价通过委托第三方开展，第三方的质量通过专家评审和加强评价流程管理等形式进行控制。经过实践，我们又制定了《上海市绩效评价聘用第三方机构管理暂行办法》和《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》，对第三方机构参与绩效评价行为进行了规范。

2012年，为切实发挥预算部门（单位）在绩效管理中的主体作用，上海市财政局开始探索推进预算主管部门绩效自评工作，上海市财政局与市监察局联合印发了《关于推进预算主管部门开展预算绩效管理的通知》，进一步明确要求、落实支出绩效管理责任，完善绩效管理机制。

《财政监督》：可以看出，我们的制度建设有些是为指导实践，有些则是在实践过程中催生出来的，使得制度建设和实践能够相得益彰。但是好的制度建设与相关研究是密不可分的，对于这方面，上海财政局是否有相应考量？

张林：确实，我们在制定和完善相关制度时，重视绩效管理的理论研究和实践总结，我们还结合高校科研力量开展相关研究，主动接受市人大、市政协、市监察的指导。我们以制度指导实践，又在实际执行中总结经验和不足来完善制度，提高制度设计的科学性、规范性、合理性、可操作性。

同时，为了使绩效管理机制的各环节有机衔接、相互制约，我们在两年内分别对绩效跟踪和绩效预算的管理模式进行了研究和实践探索。其中，2012年进行了绩效跟踪方案的研究、论证和试点，形成了《财政支出绩效跟踪监控管理实施方案》，重点解决及时发现预算执行偏差和及时纠偏的途径问题；2013年进行了项目绩效预算试点方案的研究、论证和试点运行，形成了《财政专项资金绩效预算试点实施方案》，重点规定了基于项目主体活动和成本效益分析的绩效目标编制方法以及实现预算源头控制的措施。

《财政监督》：上海的预算绩效管理制度建设重视发挥各责任主体的积极性和责任性，形成绩效管理推进的合力，较好体现了公共治理的要求。经过三年多的探索，上海在积极落实财政部工作要求，全面推进预算绩效管理、服务于财政管理改革中取得了良好的成绩，被财政部授予预算绩效管理工作一等奖。三年制度体系建设和实践中，上海市财政局在有计划的推进预算绩效管理方面也作了战略上的考虑，可以谈谈这方面制度建设的情况吗？

张林：上海财政在绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等环节的改革探索形成了一系列项目绩效管理的制度和方法，如何将这些改革实践成果用于指导预算绩效管理工作实践，服务于财政预算管理，进一步把财政部的各项工作要求落实好，则需要进一步在保障制度层面上进行规范。2013年初，为提高财政管理的科学化精细化水平，有序推进预算绩效管理工作，根据财政部的要求和本市财政改革和发展“十二五”规划的总体要求，上海财政研究制定了《上海市预算绩效管理工作规划（2013-2015年）》。

2013年10月，上海市政府转发了财政局制定的《关于全面推进预算绩效管理的意见》，指导全市各预算部门和单位开展预算绩效管理工作。为积极落实该意见精神，上海财政局制定了《上海市预算绩效管理实施办法》，对预算绩效管理的组织保障、绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等方面进行了明确，既有原则指导，又有较强的操作性。同时，该办法规定各级财政部门应根据预算绩效管理工作考核要求等制定年度工作考核办法，对本级预算主管部门和下一级财政部门实施预算绩效管理工作情况进行考核。据此，上海市财政局制定了《2013年度预算绩效管理考核办法》，并按照该办法要求对市级预算部门和区县财政进行了工作考核，考核结果已上报市政府。

《财政监督》：经过三年多的实践与探索，上海财政在构建全过程预算绩效管理机制中，探索出一条“以创新制度建设指导工作实际，以实践成果推进制度完善”的螺旋式工作推进方式和途径，也确保了上海预算绩效管理的积极稳步推进。但是，随着预算绩效管理工作的要求不断提高，如何高效开展预算绩效管理又成为体现制度先进性的关键。听说上海市财政局从三年前就开始通过信息化手段来保障和推进预算绩效管理工作，请您谈谈开展情况。

张林：自绩效评价处成立以来，我们就意识到预算绩效管理是系统性工程，涉及面广、信息量大、管理方式新、工作要求高。从管理流程来看，预算绩效管理信息涉及预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、信息公开等财政管理环节；从管理层级来看，预算绩效管理信息横向涉及各预算部门、预算单位，纵向涉及各个区县和乡镇财政；从管理对象来看，预算绩效管理信息涉及资金使用信息和项目管理信息。建立并健全预算绩效管理平台和支撑体系，完成预算绩效管理信息化系统建设，是实现工作规范化、提高工作效率的根本抓手。

上海市财政预算绩效管理信息系统借助现有财政预算管理信息化平台，通过2012年“绩效评价管理信息系统”、2013年“绩效管理数据采集分析和绩效目标管理智能化系统”、2014年“财政资金项目绩效运行信息支持系统（在建）”三期开发，基本实现了财政预算绩效管理的信息化。区县财政在市级财政系统开发的基础上，积极推进预算绩效管理信息化的具体实施工作，有效提高了预算绩效管理的覆盖面，实现了市和区县的资源共享。

《财政监督》：信息化建设确实是现代管理的重要支撑平台，也是重要的管理理念。请您谈谈信息化系统在管理应用方面的具体效果。

张林：2013年，市财政在重点完善“绩效跟踪”、“绩效评价”等功能模块的同时，进一步开发了“数据采集分析”模块，初步实现绩效目标编报的半智能化，再加上指标库、档案库管理等支撑模块已初步成型，使全过程预算绩效管理信息化初步实现。主要体现在：

一是在绩效目标管理方面，进一步拓展了绩效目标的指标库，完善了绩效指标的归集和分类，强化了当年预算项目与历史数据的联系、对比、分析和应用；进一步强化了绩效目标评审和审核要求，规范了项目绩效目标的申报、审核、审批流程。二是在绩效跟踪方面，在确定重点跟踪项目的同时，实现了对重点绩效跟踪信息的动态采集；通过对预算执行、财务管理和项目进度等核心指标进行重点追踪及偏差度分析，发挥绩效跟踪的及时纠偏作用。三是在绩效评价方面，系统在按照绩效评价工作程序进行管理的同时，还根据资金用途分类推荐设定权重，提供多种指标评分公式，避免自评价过程中的主观判断，增强评价结果的科学性。财政部门委托第三方通过系统对部门自评价项目进行抽查管理，同时对重要项目和重大专项支出开展绩效评价，提高了评价信息管理的有效性。四是在评价结果应用方面，系统提供对与结果应用相关的信息的汇总管理，并将所有环节的评价结果提供给财政及预算部门（单位）参考，为应用于下一年预算安排及完善项目管理打好基础，从而真正实现以绩效促管理、以管理提绩效的良性循环。另外，上海财政还将评价结果应用通过OA 系统进行操作，完整反映评价项目存在的问题和整改情况，并以此将项目绩效评价结果通过上海财政网公开，接受社会各界的监督。与此同时，为提高绩效管理的质量，上海财政在信息化系统应用中还重视与系统相配套的绩效指标库、文献库、专家库和第三方机构库的建设。

《财政监督》：信息化建设应该是一个不断完善的过程，在今后的建设中，您如何打算？

张林：这是对的。信息化是一个发展方向，也是不断完善的过程。下一步，我们将继续加快预算绩效管理信息系统的建设，强化对现有预算绩效管理数据的整合和建设力度，建立预算绩效管理信息数据交换平台，探索绩效大数据建设，逐步实现预算绩效信息化管理和绩效数据资源的共享，并通过实行动态管理，为预算绩效管理提供全面支持。

同时，我们将不断深入学习十八届三中、四中全会精神，贯彻执行新《预算法》，将我市预算绩效管理工作做细做实，努力为建设现代财政制度和服务政府职能转变作出应有贡献。■