贯穿落实新预算法优化预算监督模式

●王金秀 王文灿 梅 琼

预算是财政的核心，预算监督在财政监督体系中起着主导作用。新预算法将预算监督的地位置于空前的高度，通篇贯穿了全面强化预算监督的导向，2015年新年第一天正是新预算法落地实施之日，为此，有必要解读新预算法强化预算监督的要求，促进我国新时期预算监督模式从注重形式向实质化监督模式转变。

一、以加强预算监督为立法宗旨，确立预算监督的目标

从规范经济学分析的角度看，现代国家应该是具有契约精神的法治国家，作为法律性契约的预算集中体现了国民与政府的契约关系，国民依法让渡一部分自有财产交由政府支配，通过提供公共商品与服务来满足公共需要。因此，政府不应该仅仅被定位于高居庙堂之上的管理者，而应该转型为服务型政府、责任政府、有效政府以及清正廉洁的干净政府，这也正是始于上世纪末新公共管理运动的目标，为此，预算监督成为实现政府管理改革目标的关键。我国新预算法第一条开宗明义，明确规定预算法的立法宗旨是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。新预算法不仅将加强预算监督确定为立法宗旨，而且与其他条款融合，一并确立了预算监督的目标，促使各级政府、部门和单位依法理财，规范政府收支行为，强化预算约束，兼顾公平与效率，遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行，提高预算绩效。

通观新预算法全文，预算监督范围应该包括国家预算编制、预算执行的全过程，筹集、分配和使用预算资金的全部活动，由于组织、开展预算收支活动都必须靠相应的制度、纪律来约束，因此，预算监督的目的还包括落实预算政策、执行财政制度、维护财经纪律，及时发现那些违反财政制度和财经纪律的单位和个人，并依法追究责任，以保证预算收支活动的正常运行。

二、构建“三位一体”、相互制衡协调的预算监管机制

预算具有综合性，预算关系实际上是一系列委托代理关系的总称。这些委托代理关系中的每一个“局中人”往往既是上一个委托代理关系中的代理人，同时，又是下一个委托代理关系中的委托人。因此，预算法虽然以预算关系及其活动或行为作为规范对象，但如果将预算关系具体转化为组织机构的视角进行考量，预算法规范的执法主体和客体都具有多元性，预算监督体系也具有多元化的特点。新预算法专设一章监督，确立预算监督体系，并进一步明确了各自的职责划分或权益保障方式。

新预算法新增了公民、法人或者其他组织对预算开展社会监督的条款，不仅要求各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督，还规定公民、法人或者其他组织发现有违反预算法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告，从而第一次在法律上确立人大、政府、社会“三位一体”的预算监督体系，形成立法权、行政权和公民权相互分离制衡、分工协调的监督机制，有利于形成现代国家治理结构。

三、强化人大监督预算手段，调整预算监督的重点

立法机关是民意代议机关，民意代议机关审议、批准和监督预算是预算民主化的制度化实现方式，也是现代预算制度确立的标志。长期以来，我国人大监督预算的手段薄弱，往往重形式而忽视实质性监督，成为人们诟病的焦点。

为了加强人大预算监督的力度，修订后的预算法新规增强了人大审议、监督预算的手段。一是确立全口径预决算审批机制。新预算法要求一切政府收支全部纳入预算，编制一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成的“四本预算”，人大审批监督的预算内容更加完整。二是完善初步审查制，预算审查更充分。新预算法延长了15 天的初步审查时间，规定国务院财政部门在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；扩大初步审查内容和范围，各级预算初步审查的对象从预算草案的主要内容扩大到预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案，提出初步审查意见。三是健全审查机制，预算监督更有力度。新预算法增加了如下规定，要求将人大有关委员会提出的初步审查意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，印发本级人民代表大会代表，人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会、人民代表大会常务委员会向人民代表大会主席团提交关于预算草案及预算执行情况的审查结果报告；四是新赋予重大事项或者特定问题组织调查权，提高预算监督的针对性，新预算法增加规定，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。

此外，为了扭转我国预算长期出现的“顺周期”调控、损害宏观经济的局面，新预算法要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，人大监督预算的重点也相应进行调整，由过去长期注重年度收支平衡转变为更加重视审查预算支出及其政策，新预算法明确规定了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的内容。

四、拓展审计监督的功能，提高政府预算监督的成效

新预算法在确立“三位一体”预算监督体系的同时，还新增了部门监督预算的职责，在预算行政权框架内进一步明确了政府、财政、部门和单位、审计之间政府预算监督与被监督的关系，要求各级政府监督下级政府的预算执行，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行；政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算法的行为；县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，这些规定使得政府预算监督职责划分更加科学、合理，政府预算监督体系也更加完备。

在政府预算监督体系中，财政监督和审计监督是关键。在财政监督方面，我国财政部门长期处于注重资金分配、监督范围狭窄、管拨不管支的状态，新预算法将我国此前推进的部门预算、国库集中收付制度等一系列预算改革举措用法律予以确定，形成财政对预算全过程全方位的监督机制，扭转了我国财政部门长期重视管理、轻视监督，注重资金分配、轻视资金使用的局面。

在审计监督方面，自1982年恢复审计制度以来，我国实行行政型审计体制，审计监督的范围不断扩大，审计目标定位不断优化，从“查清财政家底”逐步转变为紧扣“预算执行”环节，推进财政体制改革不断深化，地方人民代表大会常务委员会，不断加大对政府财政监督的力度，揭示问题，加强和规范财政管理，审计监督成效显著。

审计机关是以监督预算执行情况为己任，专职履行预算监督的机构。旧预算法仅仅要求各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。新预算法强化了人大审查的力度，明确规定审计工作是人大监督的基础和依据，要求审计机关站在专业的角度，配合人大加强监督。新预算法第七十七条规定各级财政部门编制的本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。新预算法第七十九条还要求县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。新预算法在厘清政府监督各方的职责后，第八十九条要求县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，并要求将预算执行和其他财政收支的审计工作报告向社会公开。

为了配合新预算法强化审计监督的要求，2014年10月底,国务院印发《关于加强审计工作的意见》，要求发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，推动政策措施贯彻落实，促进公共资金高效使用，维护国家经济安全，促进改善民生和生态文明建设，推动深化改革。该意见要求审计监督要重点围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，审计监督机制的优化必将进一步提高政府预算监督的水平。■