新预算法视角下预算监督的两个核心要素

●李 燕

现代预算制度的核心要义表现在政府的财政活动是在既定的民主政治制度和政治程序约束下进行的，即财政活动必须按法定的预算程序进行，预算编制、执行、调整、决算以及审计等涉及预算过程的各个节点都必须接受以立法机构为核心的监督机制的约束，并向社会公开，接受公众及舆论监督。同时预算监督权的行使要建立在法制健全的基础之上，所以，预算法制基础上的法治预算是现代预算制度建设的必然要求和基本趋势。因此，预算监督机制的有效实施应该包括两个重要元素：监督的法律依据和依法监督的能力，并且这两个核心要素相辅相成，缺一不可。

一、预算审查监督的法制保障

新预算法适应我国建设现代预算的需要，在其各章内容中直接或间接涉及预算监督的法条占有很大的比重，编织起了较为严密的预算监督网。

（一）预算监督覆盖预算全过程

新预算法第二条规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。”内容在新预算法各章给予了具体规定，覆盖了预算的决策与编制、审查与批准、执行与调整、决算与绩效等全过程。

（二）预算审查监督的范围扩大

从预算文本来说，其范围由一般公共预算扩大至包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的四本预算，并且除政府总预算外还包括部门预算，以及财政转移支付安排、举借债务情况、机关运行经费、政府采购等重点事项。

（三）审查监督的细化程度加强

新预算法对预算编制以及报送人大审查批准的预决算草案的细化程度提出了要求。如预算支出要求按功能分类细化到“项”级科目、按经济分类细化到“款”级科目等。

（四）审查监督的内容更明晰、重点更加突出

新预算法将人大审查监督的重点内容采用清单式列出，如对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容列出的重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，预算的编制是否完整，对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当，预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等八项内容；预算执行过程中需要报送审批的预算调整内容列出了需要增加或者减少预算总支出，需要调入预算稳定调节基金，需要调减预算安排的重点支出数额和需要增加举借债务数额四项重点内容；对决算草案审查内容列出了包括预算收入情况，支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况，结转、结余资金情况，预算调整及执行情况，财政转移支付安排执行情况，经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还情况等十二项内容。

（五）预算监督体系的健全及监督方式多元化

从监督体系的健全角度来说，新预算法涉及到各级人大、人大财经委、专门机构、各级政府、政府财政部门、政府部门、审计部门、社会公众等相关的监督主体及监督的内容，从而构建起了比较完善的监督体系，其中政府各部门与社会公众及法人组织是新增法条。从监督方式的多元化角度来说，新增第四十五条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”从而给予社会各界更多地参与政府预算决策的机会。

二、对监督能力提出了更高的要求

财政治理是国家治理体系的重要组成部分，建设现代预算制度，不仅要不断改革和完善现有的制度机制、法律法规，更重要的是要使这些制度机制、法律法规能够切实有效运行并且发挥作用。构建全面完整、公开透明的现代预算制度，使得财政治理的主体多元化，与此同时，全口径、全过程的预算监督制约制度又对参与治理的多元主体的能力提出了更高的要求。为了使现代预算制度能够有效运行，还需研究如何提高各监督主体，特别是立法机构的监督能力，同时需要使各监督主体在充分履职的前提下形成合力，充分发挥监督的协同效应。

（一）提升各监督主体特别是立法机构的监督能力

新预算法在上述各方面的变化对各监督主体，特别是各级人大的监督能力提出了更高的要求。纵观各国，对政府权力进行预算监督的主体基本上包括立法机构、政府（财政）部门、社会公众等，其中立法监督应该最具权威性和独立性。我国《宪法》和《预算法》赋予了人大监督预算的权力，而在现实中，我国人大，特别是基层人大对政府预算的监督还不尽如人意,如监督理念落后于形势、监督举措浅尝辄止、监督过程流于形式、监督结果约束力不足等。因此，要解决这些问题，还要完善制约和监督机制，保证人大完成监督使命的权力，提高人大行使预算监督权力的能力。

基于我国现实，建议应该建立一种审查监督制度安排（特别是基层人大）。一是加强对人大特别是基层人大人员及代表的培训，使其掌握新预算法及相关制度，从而有效行使监督权；二是可充分利用专家顾问咨询等制度安排，以提升预算监督的质量和水平；三是加强人大与政府的沟通，我国普遍存在人大介入预算的时间比较晚的情况，为保证政府预算决策的科学性，除现有部门“两上两下”的决策程序外，建议政府部门在编制阶段倾听所辖区域选民意见；四是基层人大在会议审查预算草案前，应充分发挥基层人大代表的作用，采取多种形式，听取选民和社会各界的意见；五是人大代表任职资格审查应考核其履职情况，如参加会议、发表意见的质量等。

（二）建立完善参与预算审查监督的协同机制

随着民主化进程的加速，我国已经形成多元化的预算监督主体，并且在新预算法中给予了法律保障。在实践中，这种财政治理与预算监督多元的架构，除立法机关对政府预算的监督外，还包括行政机关（财政）的监督、审计部门的监督、社会公众及媒体的监督等。与这些监督主体相比，立法机关由于具备相对权威、独立的地位，在实现预算监督的法治、透明、民主和高效方面最有保障。因此，在实践中，各国都非常重视政府预算的监督机制构建，从国际上来看，加强立法机关的预算监督与立法职能已经成为趋势和潮流。但是由于历史原因，我国社会普遍的规则意识和法制意识尚未完全形成，各监督主体尚缺乏理性思考、有序参与、依法办事的意识和能力，容易导致监督的交叉、缺位与流于形式。因此，如何构建预算监督制约协同机制迫在眉睫。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大立法监督享有至高的地位，预算监督是人大的重要职能之一。所以，在当前阶段，我国应该建立以人大监督为核心，包括政府财政部门、职能部门、审计部门及社会公众等在内的多元监督机制，并且按照新预算法对各监督主体的监督范围及要求认真履职。党和政府应当积极发挥协调、监督和引导等作用，带头维护宪法和法律的权威，为多元监督治理主体的发展提供良好的法律、制度、政策环境，在法律的约束下，培育各监督治理主体依法履职的意识与能力，实现人大、政府与其他社会监督治理主体之间的有序互动，将必要的政策制定以及执行过程向公众开放，引导民众理性参与、有序参与，提升依法参与的意识与能力。■