浅议国有企业如何构建采购环节内控体系

摘要:国有企业是国民经济的重要支柱，建立国有企业内部控制体系和风险管理体系，对于国有企业的改革发展和稳定，对于建立健全惩治和预防腐败体系具有重要的现实意义。笔者以所在地区国有企业S集团公司作为主要调查对象，参考其他同类高新区国有企业的情况，重点对企业内部控制体系特别是采购环节内控体系的构建情况开展调研，从而探讨国有企业内部控制体系的建设思路和方法。

国有企业是国民经济的重要支柱，建立国有企业内部控制体系和风险管理体系，对于国有企业的改革发展和稳定，对于建立健全惩治和预防腐败体系具有重要的现实意义。随着经济持续快速增长，社会物质产品极大丰富，大多数商品已经从卖方市场转向买方市场，产品销售成为企业难题，物资采购变得容易，在一难一易之间，经营过程中关键控制环节发生了逆转，无论在政府部门还是在企业，采购环节就成为容易滋生腐败的地方。面对环境的变化，传统采购管理制度已经不能有效降低、化解企业在采购领域所面临的风险，需要创新管理方法，构建贯穿于采购过程各个环节的风险控制体系，堵塞传统采购制度存在的漏洞，建立健全监督机制。

笔者以所在地区国有企业S集团公司作为主要调查对象，参考其他同类国有企业的情况，重点对企业内部控制体系特别是采购环节内控体系的构建情况开展调研，从而探讨国有企业内部控制体系的建设思路和方法。

S集团公司坚持“文化管人、制度理事”，“结果导向与过程控制相结合”的管理理念，通过打造经营计划、财务预算、绩效考核、培训发展、信息化管理等五大管理体系，构建法人治理结构和现代企业制度。公司制定了总经理办公会议事规则、合同管理制度、预算管理制度、采购管理制度等运营管理及内控制度，梳理确立投资预算编制调整及审批、法定公开招标及报名投标、合同审批等业务流程，并通过自动办公系统和ERP系统等信息化手段提升内控管理水平。其采购管理制度全面体现了公司内控体系建设的思路和特点，具有一定的代表性和借鉴意义。

一、S集团公司采购环节内控体系基本情况

传统的采购内部控制制度如果能够有效执行，在一定程度上可以保证所采购物资的质量和数量，但缺乏对价格的内部控制，且采购权力过于集中，采购物资的定价权常常集中于一个部门或者领导个人，缺乏全过程、全方位的监督机制。S集团公司采购内控体系的建设主要从界定权责、不相容岗位分离、强化价格管理等方面入手，堵塞管理漏洞，提高采购环节的效益性。

(一)设定预算审批权限

根据采购事项的金额和性质，划定相应的审批权限。采购单位提交年度采购预算申请，财务部对采购预算申请进行合规性审核，董事会或总经理办公会批准实施。董事会：对年度预算进行审批；对年度预算外新增单项200万元（含）以上的采购预算进行审批。总经理办公会：对年度预算内提出追加变更的事项进行审批；对年度预算外新增单项200万元以下的采购预算进行审批。总经理：对年度预算外新增单项10万元（含）以上、50万元以下的采购预算进行审批。分管副总经理：对年度预算外新增单项10万元以下的采购预算进行审批。

(二)设立监督制衡机制

总公司有关部门联合成立采购小组（一般3人）；子公司成立子公司采购小组（一般3人），子公司采购小组名单须报总公司运营管理部备案。实施采购时，总公司采购小组与需求单位采购小组共同组成联合采购小组（6人），专业性较强的技术类采购项目联合采购小组需额外增加2名专业技术人员。联合采购小组按照已获批准的采购计划具体实施采购活动，财务部门对采购文件进行合理性审核和财务审核，并对采购项目进行监督。采购、审批和监督在操作上相互独立，制衡有序。

(三)强化采购价格控制

通过引入充分的市场竞争，挤出报价中虚高的成分，降低采购成本。例如：对于单项预算金额80万元以上货物类、50万元以上服务类采购，由采购单位委托政府采购中心或具有政府采购资质的社会代理机构进行公开采购；单项预算金额在10万元以上，80万元以下的货物类、50万元以下的服务类采购，适用询价采购方式，根据供应商资信、业绩等条件，选择三家及以上向其发出询价单，并将询价单发送给采购主管，采购主管向采购需求单位已询价供应商以外的一家或多家符合资质的供应商发出询价单，按照价低者得的原则，选择最低价的供应商。

(四)开展价格审计监督

按照公开公正、比质比价和监督制约的原则，明确财务部门履行采购比价的监督职能。财务部对全部采购预算进行审核，对采购文件进行合理性审核和财务审核，如有必要，可聘请有资质的中介机构对项目的预算价格等事项进行审核。通过市场询价法、成本测算法、参与招标法等审计方法，对各类采购价格的合理性、合法性、有效性、经济性进行监督和评价。

(五)抓大放小分类处理

根据采购项目的性质和金额，适用定点供货、公开招标、邀请招标、询价等不同的采购方式。例如工程类项目采购中：对于施工项目单项预算金额100万元（含）以上的按照有关规定在投资项目交易中心进行公开招投标；施工项目单项预算金额100万元以下的，原则上由联合采购小组采取公开招标或邀请招标的方式，有三家或以上符合资质、业绩要求的供应商进行报价，以报价最低且不超过预算价的供应商为施工单位；对业务单位需马上处理且小额的货物和服务类，单次金额不超过1000元且月度紧急类小额服务业务发生总额在10000元内的，业务单位可自行应急处理并凭发票报销。

二、存在问题和建议

S集团公司根据政府采购法、招投标法等法律法规，参照上级主管部门有关操作办法，结合公司实际，制定具有操作性和科学性的采购管理制度，并在实践中逐步修订和完善。对照现代企业内控体系建立的原则和方法，结合制度执行以来的实际情况，现行制度还存在以下问题和不足之处需改进。

(一)进一步明确验收环节的工作要求

目前，公司对验收环节的管理尚有不足。一是采购管理制度中对验收环节仅规定了分类验收标准：工程或货物类单次采购金额超出5万元或以上，由采购需求单位主动发起验收，通知供应商及联合采购小组共同参与验收；工程或货物类单次采购金额在5万元以下以及服务类采购，由采购需求单位自行组织验收，联合采购小组可抽查验收。而对验收的具体流程、工作职责、结果确认、问题追溯等内容没有明确细化的工作要求，不利于采购环节的质量考核和责任界定，从而影响采购工作成果的整体评价。二是对于办公用品等单价低数量大的物品采购，仅要求需求方验收人员清点并签字确认，但没有制定开箱清点、抽检比率等操作细则，联合采购小组不事先通知、不定期进行抽检的工作尚未实施。

(二)进一步加强专业人员的配备和培养

采购环节涉及不同领域专业知识背景以及财务、管理和市场等方面的综合知识，而且由于涉及相关部门、单位和个人的经济利益，采购工作人员素质的高低将直接影响采购工作的成败。高水平的采购工作人员应具有廉洁奉公、坚持原则、忠于职守、维护本企业利益等道德素养，同时还要具备相应的专业能力和知识背景。目前，集团公司有2名专职采购主管，1人负责工程项目招标，另1人负责其他货物和服务采购。因为公司各类工程开发建设项目很多，工程类采购主管工作压力较大。且由于现场查勘、估价等环节需要一定的工程造价和施工管理的专业经验，满足工作岗位需要的优秀人才比较缺乏。为保证采购管理制度得到有效的贯彻落实，需加强对高素质工作人员的储备和培养，并适度开展轮岗制度，避免关键环节岗位长期由固定人员任职。

(三)健全和实时更新价格信息库

采购部门和财务部门应当通过市场调查、招标投标档案、报刊杂志、咨询机构和企业内部采购资料等渠道，经过分析整理，结合社会平均价格水平和行业采购间隔水平进行分析，建立企业常用物资采购价格指导信息库，并根据行业所需的物资生产企业的情况和市场价格动态进行更新，从而为采购价格审核提供对照基础，确保各类采购价格的合理性和经济性。

三、对内控体系建设的启示

(一)关口前移，识别关键风险点，构建有效的风险防控体系

企业风险点遍布于各项经济业务，有意于完善管理制度并进行全面内控体系建设的企业应不断梳理经济业务中的流程和制度，并检查流程中关键业务环节的执行情况以及存在的薄弱点，发现存在的漏洞和容易滋生腐败的领域与环节，通过查找机制、体制和管理方面的缺陷，制定改进方案和风险防范措施。以识别的各类风险点为导向，将工作重心侧重于风险较大的领域，如货物采购、工程建设、大额资金管理和使用、领导人员职务消费、对外投资管理合规性等方面，及早发现风险隐患，规范权力运行。

(二)全面渗透，完善内部治理，融入企业日常事务和流程

在构建国有企业长效惩防体系的过程中，预防和惩治的功能同样重要。现代企业的内部治理融入企业的全部日常事务和流程，除了有针对性地对资金管理、投资管理、重大经营决策等企业高风险业务给予重点关注外，还要配合对各类日常业务和流程进行管理和效能监察，起到事前、事中、事后控制的作用，有效预防各类违纪违规现象的发生，加强企业的廉政建设能力，提高企业的免疫力。

(三)权责明确，运营规范，建立管控高效的现代企业制度

随着现代企业制度的不断完善，对部门职能管理的能力越来越重要。部门组织业务活动的恰当性和有效性，部门职责履行的科学性和合理性，各个管理控制点的控制状况，管理机能发挥状况等都成为企业经济活动监督的重要内容。架构清晰、权责明确，是企业集团治理结构的基本要求。国有企业内控体系的建设，起始点就是对各个部门和业务环节权力责任的清晰界定，对集分权事项的明确约定，从而在根本上改进组织管理，提高管理水平和效率。

(四)加强内部审计，充分发挥内审在构建内部控制体系中的突出优势

内部审计作为国有企业负责人领导下的专职审计，由于其融入企业日常业务，审计频率高，发现问题及时，能够深入了解企业内部控制的薄弱环节，是现代企业治理不可缺少的管理工具。S集团公司采购管理制度中对采购价格的审核借鉴了物资采购比价审计的科学做法，不仅是对采购过程文件的审核，也是对贯穿采购过程各个环节采购风险的控制，包括从采购预算、采购询价、采购招标、合同评审和验收入库各环节所面临的风险评估与监督。

S集团公司等企业的做法产生于实践，并在实践中得到充实与发展。“文化管人、制度理事”、“结果导向与过程控制相结合”的管理理念起步于监督，落实固化于制度，贯穿于教育引导和防范风险的全过程。基层企业的创造和探索丰富着国有企业内部控制体系的内涵，对如何构建国有企业长效内控体系做出了有益的探索和尝试。