《关于加强地方政府性债务管理的意见》的解读——南京安居建设集团新政之后的融资思考

2014年10月2日，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号，以下简称“四十三号文”），再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。该文对地方政府平台公司融资形势将产生深远影响。

南京安居建设集团有限责任公司（以下简称“南京安居集团”）作为南京市的大型保障性住房项目建设国有独资集团公司，认真学习领会文件精神，适应国家政策调整和经济新常态，在后窗口期谋划好未来的发展战略，是“四十三号文”颁布之后的当务之急。

一、文件内容及要点分析

文件共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。

(一)总体要求

“四十三号文”的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。

(二)地方政府性债务管理机制

对于如何加强地方政府性债务的管理，“四十三号文”也给出了一整套的解决方案:通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入全口径预算管理等措施，解决好“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。

(三)存量债务处理

1、对存量债务的处理问题

“四十三号文”给出一个很好的解决办法，就是“置换”。由于之前的《预算法》不允许地方政府举债，导致地方政府债务多是以融资平台的银行贷款、城投债等形式间接持有，这部分债务利率高，且正面临偿债高峰。要“置换”这些债务，在目前的情况下，就是在现有地方政府举债机制下借新还旧。当地方政府具有了发行债券的权力以后，就可以直接发行债券，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

2、对在建工程后续融资问题

“四十三号文”指出，地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

3、对新的建设资金来源问题

“四十三号文”将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况，通过赋予地方政府发债券解决这一问题。对于没有收益的公益性建设，由地方政府发行一般债券融资，通过一般公共预算收入偿还；对于有收益的公益性建设，由地方政府发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还，同时，还推广使用政府和社会资本合作模式（PPP模式），鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决建设资金来源问题。

二、“四十三号文”对安居集团的影响

(一)对偿债能力的影响

安居集团根据市财政局的统一部署，按照《政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预2014年351号）对集团存量债务进行了逐笔甄别，初步甄别为第三类债务，金额为11亿元，剩余约245亿元（2014年12月底安居集团本部存量债务余额为256亿元）未纳入政府性债务。清理甄别后，不属于政府应当偿还的债务，将由安居集团自行偿还，政府不承担兜底责任。

从安居集团现存的债务结构和期限分析，未来几年是偿债高峰，地方政府债务实行限额管理使得安居集团可争取到的公益项目建设资金或是项目平衡资金将十分有限，百分之九十六的偿债资金将自行解决，这将面临较大的资金压力。

新政出台，势必降低了集团的综合偿债能力。

(二)对举债能力的影响

根据南京市财政对安居集团债务清理甄别的结果，集团目前从事的保障房项目建设是具有一定收益的公益性项目，该类项目建设资金来源主要通过自身融资解决。而集团目前的256亿元债务中，无论是公开市场发债的直接融资，还是银行贷款的间接融资，贷款人考量的都是安居集团的政府平台背景。新政实施后，将会使一直以来被银行等金融机构看重的“政府背景”失去价值，政府背书、政府信用等隐性担保也将失去效用，银行等金融机构对政府投融资平台的贷款将发生“断崖式的跳水”，集团后续融资能力将被银行等金融机构重新考量，授信评级也将完全取决于集团自身的盈利能力、资产质量和资金回笼规模等。

新政出台，将降低集团的融资能力。

三、安居集团新政之后的举措

(一)构建自身造血机制，增强举债能力

集团将规划未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构，对下属各成员企业进行系统梳理分类，针对性地设计管控模式，做实集团内部管理体系，激活发展动力，提高运营效率，凭借独特的资源、机遇，做大做强集团业务板块，增强自我造血能力，形成有效的利润增长点，提升集团整体融资能力，以降低新政对集团产生的不利影响。

(二)引入社会资本，拓宽公益性事业融资渠道

四十三号文指出，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源”。南京市土储中心为缓解土地开发整理的资金压力，目前和集团正在全面开展战略合作，通过市政府特许开发权的方式，签订PPP合作协议，特许集团实施制定储备地块的开发整理、基础设施建设、融资工作，有效的解决了土地储备开发整理的资金来源。因此，集团将梳理在手的和拟新建的项目，对符合条件且政策允许的，复制和推广集团与市土储中心、紫金信托的PPP合作模式，引入社会资本，进一步拓宽公益性项目的融资渠道。

(三)妥善处置存量债务，降低融资成本

2014年11月22日，央行决定下调金融机构人民币存贷款基准利率；2014年11月19日“新融十条”提及通过“利率市场化改革”等一系列措施进一步缓解企业融资成本高的问题，这为今后的项目融资提供了良好的环境，集团将把握时机，通过“置换”解决存量债务，积极创新融资方式，多渠道、多品种、低成本的进行融资，对原有高成本的债务进