财政部内部控制是政府内部控制的核心

●刘永泽

2014年10月10日，财政部以财办【2014】40 号文件专门向各单位发布了《财政部内部控制基本制度（试行）》；10月30日，财政部内 部控制委员会成立，财政部部长楼继伟兼任内部控制委主任；11月5日，财政部召开落实党风廉政建设主体责任和实施内部控制工作会议，专题部署落实主体责任和实施内部控制工作，楼继伟部长出席会议并讲话。这标志着政府内部控制已在财政部率先实施。

2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（【2012】21 号），开启了内部控制向公共部门进军的征程。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”这为政府内部控制提出了明确要求,为全面推进政府内部控制制度创造了一个良好的政治环境，也成为推动我国政府内部控制发展的重大机遇。

根据组织特性，内部控制分为企业内部控制和政府内部控制，政府内部控制又分为政府层面内部控制和单位层面内部控制，即行政事业单位内部控制。企业内部控制方面，财政部等部门已经联合发布了内部控制基本规范及其配套指引，相关制度规范已成体系；行政事业单位内部控制方面，财政部已经发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》并开始实施；政府层面内部控制方面目前还是空白，财政部此次率先发布财政部内部控制制度并予以执行，填补了这一空白。财政部门负责国家预算资金的分配与管理，其代表各级政府实施内部控制，实际上也就解决了政府层面内部控制的若干问题。行政事业单位内部控制，主要为了确保单位获取的公共资金规范使用，而政府层面内部控制主要解决的是如何规范公共资金的分配与管理。财政部在预算分配过程中，需要建立一套科学的标准和流程，使决策、执行与监督既相互协调又相互制约，实现权责对等，明确主体责任，这样才能防止分配过程由个别人说了算，防止“跑部钱进”和寻租行为出现。通俗地说，《财政部内部控制基本制度（试行）》主要针对政府如何“分钱”进行规范管理，《行政事业单位内部控制规范（试行）》主要针对各单位如何“花钱”进行规范管理。

每一类内部控制均由单位层面内部控制和业务层面内部控制组成。单位层面的内部控制主要解决内部控制运行的环境，是内部控制体系的基础。如组织架构、内部控制的组织体系和监督机制等。具体说来，政府部门单位层面的内部控制主要是对公权力及其运行机制进行控制。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”、“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这里主要讲的就是单位层面的内部控制。没有单位层面的内部控制，业务层面的内部控制就不能有效运行。

业务层面的内部控制主要是指作业层面的内部控制，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等领域作为内部控制的重点，对这些业务领域的控制其实就是业务层面的内部控制。

相互制衡与流程化是内部控制的两个重要特征，核心机制就是牵制制衡。牵制制衡就是通过不相容职务分离、授权批准控制等方法形成相互制约、相互监督的机制设计。内部控制的制衡，一是治理结构的制衡，二是机构设置及权责分配的制衡，三是业务流程的制衡。“分事行权、分岗设权、分级授权”讲的就是制衡。通过对单位内部事项进行分类划分，进一步明确职责分工，设定管控方案，针对性强，易于操作；通过岗位设置实现相互牵制，各司其职，责任到人，并通过层级管理，层层分解，既能逐层贯彻落实上级管理要求，又能充分发挥下级工作积极性。内部控制要求所有的业务活动按流程进行。对每项工作都要建立相应的内部流程。通过流程使工作程序化、标准化、系统化。这样不易出现漏洞，而更加严谨。通过强化内部流程控制，实现关口前移，所有控制在流程中解决，而不是事后。

为了使政府内部控制真正发挥作用，就必须把内部控制落到实处。首先要明确主体责任，建立自上而下的评价监督机制。将政府内部控制作为评价政府负责人工作业绩的主要内容，如离任审计、纪检、干部考核等。还应当明确政府内部控制的专门监督部门。同时要利用信息化手段，通过将政府内部控制的基本要求固化在政府信息系统之内，实现对经济活动控制的自动化、实时化，并尽可能降低人为因素所产生的不良影响，从而提高政府内部控制制度的执行力，实现政府内部控制规范的有效落地。■