论环境公益诉讼原告资格的扩张

齐雪娟

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

论环境公益诉讼原告资格的扩张

齐雪娟

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

近年来，随着经济和科技的迅速发展，环境问题已越来越突出，譬如时下被热议的“城市雾霾”问题。而随着2012年民诉法修正案中关于环境公益诉讼原告资格的规定，环境公益诉讼已引起广泛的关注，但是民诉法中关于原告资格的问题规定的比较模糊，而原告的起诉又是司法启动的重要前提条件，因此，探讨原告资格问题具有重要意义。试对公益诉讼的原告进行理论上的阐述并与国外公益诉讼相比较，使环境公益诉讼的理论更好地运用于实践。

环境公益诉讼;原告资格;原告资格扩张

节约资源和保护环境已成为世界经济科技发展的必然趋势，无论是目前国内经济的快速发展，还是国外经济竞争的白热化，各国都已然认识到保护环境及节约资源的重要性。在2012年《民事诉讼法》最新修正案中，对环境公益诉讼的内容有了较多的补充和增加，其中第五十五条规定:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。而同样在2012年《环境保护法》的修正案中规定为可以向法院提起诉讼的主体为中华环保联合会以及地方设立的环保联合会。

然而理论运用于实践时，总会差强人意，现实的困难在于《民事诉讼法》修正案的规定如此之模糊，关于能够提起公益诉讼的主体的规定并不明确和详细，并不利于激发社会大众参与环保的积极性。据此，我们应该在此基础上扩大能够参加公益诉讼的主体，并且能够给予具体的程序性的规定，从而有利于公益诉讼制度的完善和发展。

一 环境公益诉讼的概述

1.环境公益诉讼的概念。

环境公益诉讼则是指为了环境公共利益的目的而向法院起诉的活动，环境法学者吕忠梅教授对环境公益诉讼概念的界定是:“在任何时候行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为使环境遭受侵害或有遭受侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。”［1］而究其本质来说，不能把环境公益诉讼简单地等同于社会公益诉讼或者是经济公益诉讼，环境公益诉讼是一种独特的诉讼机制。而在笔者看来，环境公益诉讼则是指公民、社会团体组织以及政府机关为了保护环境利益，当环境受到损害时，能够以自己的名义或者可以以自己的身份向法院提起的公益诉讼，请求法院判决停止危害行为，并且对于已经造成的损害能够得到补偿的一种诉讼制度。

2.确定环境公益诉讼原告资格的意义。

新民诉法中对于环境公益诉讼原告资格的规定可以说是有着时代意义的，足以证明我国的法律不再是固步自封，而是紧随时代的步伐，意义在于:第一，确定环境诉讼原告，是公民环境权在司法上得到保障的具体表现。具体的可分为两种:一是指程序意义上的环境权，具体的包括公民的环境参与权、对于自己所拥有的环境利益的知情权以及受到损害时的求偿权，而这其中最重要的则是公民的参与权。二则是指实体意义上的环境权，其具体的包括根本大法中规定的基本人权以及公民所享有的人身及财产权，而根据这些权利来对公民所享有的环境利益做出规定。第二，确定环境关于诉讼原告资格可以实现保护环境公益的目的。在过去，因政府以其拥有强大的行政权力以及雄厚的物质条件为后盾，国家或政府机关是环境保护的主力军。而随着社会生活的巨大演进和发展，传统的由政府“一把抓”式的管理模式已遭到质疑和挑战，而在环境保护方面则尤其如此。在当下社会生活中，政府不再是西方学者所说的“守夜人”，而是在公共事务各方面的管理者与协调者。通过确定关于诉讼的原告资格，设计合理的环境公益诉讼制度，从而可以鼓励广大社会大众来对自己身边发生的侵害环境的行为向法院提起诉讼，也可以扩大公众的参与权，节省政府的精力。

因此，当民诉法修正案有关于此的规定后，再对原告的资格确定则是有现实意义的。不仅可以充实法律，而且还能真正地做到保护环境以及完善环境关于诉讼的制度构建。

二 美国、德国等国家关于环境公益诉讼原告资格的规定以及对我国的意义

1.美国环境“公民诉讼”原告资格的规定。

就全世界范围来看，美国的环境公益诉讼制度与其他国家相比较是比较成熟和发达的，并且由于其自身的发达对其他国家环境公益诉讼制度提供了重要的理论来源和借鉴。由于美国的相关法律规定公民可以对与自己本身无直接利害关系但是侵害了环境利益的危害行为向法院提起诉讼，因此能够激发社会大众保护环境利益的热情。而就具体的原告资格问题，在具体的司法案件中，法院对此又有很多的限制，譬如说美国的政府不能成为原告，提起诉讼的原告必须有足够的证据证明其受到了具体的侵害，且美国的法律规定环境公益诉讼有别于刑事诉讼，环境公益诉讼是社会普通民众提起的，是平等主体之间发生的，并且受到私法调整的，只是普通的民事诉讼。

2.德国关于环境公益诉讼原告资格的规定。

作为大陆法系国家的代表的德国，对于环境公益诉讼制度原告资格的规定则很严格。德国的法律关于此的规定大体上体现了“因果联系”的要求，它要求公民必须能够证明其所提起的公益诉讼与本人有着因果联系，而这一制度的规定则对环境公益诉讼原告资格进行了限缩。德国《行政法院程序法》规定:“除非法律另有规定，原告只有认为在其法律权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时才能提起诉讼。”［2］而德国的环境公益诉讼制度的另一个特点则是规定了公益代表人的制度。公益代表人制度是指当社会公共利益遭受侵害时，作为公共利益的代表者可以向法院提起诉讼，然而毋庸置疑的是公益代表人依法向法院提起的诉讼必须是为了公共利益而提起的，而非私益。

3.对我国的借鉴意义。

综合上文来看，国外关于公益诉讼原告资格的规定对于我国相关方面制度的启示及借鉴意义是不言而喻的，其具体表现为:首先，必须得完善立法。因为无论是成文法国家还是判例法国家，其法律均将公民的原告资格加以规定。而反观我国，虽然有《环境保护法》以及《民事诉讼法》第55条的规定，但是就具体来提起环境公益诉讼的原告还是有限和不确定的，因此需要立法的完善。其次，须发挥环保团体在环境公益诉讼中的作用。如德国虽然对它的参与做出严格的限制，但法律明文规定允许环境保护团体参与到环境公益诉讼中，而我国环保团体直接提起的诉讼案件很少，且大多数由环保团体提起的案件多以失败告终，在一定程度上打击了他们的积极性，影响了该制度的发展。因此，我们亟需把环保团体纳入到原告资格的范围中去来弥补公民作为主体的不足。

三 环境公益诉讼原告资格扩张的建议

1.最优选择——环境保护行政部门。

在本文中所说的环境保护行政部门主要是指其以保护环境为主要工作职责，但同时也应当维护其所管辖的地区内的环境保护与资源管理等工作，笔者认为环境保护行政部门为最优选择，其理由如下:

第一，环境保护行政部门作为环境公益诉讼的原告则是考虑成本的体现:首先，环保部门与检察机关以及公民团体相比来说，因其具有此方面的专业人才和专业技术以及相关的设备等，使得他们可以更好地在环境遭受侵害时调查和搜集证据，可以节约时间。而就其他社会团体或者公民个人作为原告而言，当遇到此种情形时，则需要委托其他机关或者与社会上的一些公司来签订合同，不仅浪费时间，同时也增加了诉讼成本。

第二，从社会效益来看，环保部门作为原告是最优选择:首先从整体效益来看，由于公民或者社会团体的诉讼费用大多由自己承担，则其整体效益有所下降，同时检察机关由于近些年来，其工作量的巨大所带来的负担和压力，已经使他们超负荷运行，若加上需要提起环境公益诉讼，则不一定会得到比较好的结果。而环保部门近些年来的发展以及政府的经济和人力的支持，最后环保部门所想要达到的整体效果要高于其他主体。同时就预期价值来说，由于环保部门投入的成本少，对于其期待也就相对而言要小，其最后的效果也会更好。

第三，从现实要求来看，环保部门作为公益诉讼的原告也是“公共信托理论”的体现，因为“公共信托理论”要求政府应该是公共利益的代表，然而很显然环保部门是政府的一种职能部门，也理所当然地可以成为公共利益的代表;而公民或者社会团体只是个体，并不能符合政府职能部门的要求，因此不符合此种理论的要求;其次根据行政法中的权责一致原则，政府在享有权利的同时，也应负担一定的义务，所以环保部门也应当在环境遭受侵害时向法院提起诉讼。而政府为了保护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼属于公益诉讼的范畴。［3］而这些属于环保部门的权力和义务对于公民及社团都是不能享有的。

2.次优选择——检察机关。

检察机关已成为公共利益的代表者，它的主要职责就在于监督公民、机关以及社团在法律允许的范围内行使自己的权利。所以检察机关作为环境公益诉讼原告资格的次优选择，其理由如下:

第一，是由“均衡理论”的要求，之所以选择检察机关作为公益诉讼原告资格的主体之一在于前文所述及的环保部门为最佳选择，然而当权力被赋予某一机关时，其权力欲望的膨胀，若此时没有相应的主体加以监督和限制，其最后的结果会让人大失所望。因此，让检察机关作为主体之一可以有效地防止环保行政部门权力的集中而无所作为或者错误的作为，可以达到有效的监督和制约。赋予检察机关环境公益诉讼原告资格的次优主体，与现行的法律规定并无冲突和矛盾，而且它的公益性决定了它必须在维护和恢复环境公共秩序方面有所作为。［4］而公民及社团则无此方面的监督能力。

第二，就现实优势来看，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关作为环境公益诉讼的主体已是大势所趋，虽然目前在国内并没有加以明确的规定，但国外一些成功的司法实践也可以为我国确立提供良好的借鉴。其次是因为检察院总的来说拥有比较有优势的人力资源，检察官大多具有丰富的司法实践并且也同时掌握了丰富的法律知识。最大的优势在于我国的检察院一直奉行的是检察独立的原则，因此原则上不受其他部门的干扰，以便于更好履行自己的职责，保护好环境公益。

3.其他选择——公民及社会团体。

将公民以及社会团体作为环境公益诉讼的原告之中，其原因在于:赋予公民更多的权利，可以促进民主的发展，也同时激发公民保护环境的热情。首先，公民与社会团体分布的广泛会导致违法者不敢轻易地有所行为。正如学者陆伦章所说:“罪案的总数被揭露到50%时，犯罪者就会住手观望，不敢随便下手作案;犯罪被揭露到50%以上时，胆小的犯罪者就得改正，另谋出路;犯罪者的犯罪如被揭露到80%以上时，罪犯只有自首投案或潜伏他乡逃避。”［5］其次，现实原因在于保护环境这种公共利益其最终使之受益的依旧是公民和社会团体。在社会这个大环境之中，任何人都是环境利益的主人也同样是保护环境的义务者。当这种赖以存在的环境被破坏时，受到损害的将是生活在这片土地上的所有人。因此必须赋予公民享有在碰到违法行为时向法院提起诉讼的资格，从而积极地参与进来。

总之，笔者关于环境公益诉讼原告资格的范围以及顺序给出了自己的设想:在环境公益诉讼中，公民及社团、检察机关以及环保部门均有权作为原告。而其具体的运行则是:环保部门主要负责立案、侦查、起诉和事后污染治理等相关工作，检察机关则主要是对环保部门的监督，而只有在环保部门不立案的情况下，监察机关以及公民才可以以自己的名义向法院起诉。此种设想的目的在于，一方面，能够鼓励民众参与环境保护，提高民众的环保意识和环保积极性，解决行政干扰的弊病;另一方面，可以防止滥诉情形的发生。

四 结语

恩格斯曾说:“我们不要庆幸于对于自然界的征服，因为每一次的征服都会受到自然界的报复。”在经济快速发展的今天，对于环境的破坏无疑是一种愚蠢的做法，而单独地希望污染者能够自发地去克制自己来维护环境已是“缘木求鱼”。因此为了民诉法所规定的公益诉讼制度的良好运行以及更好地维护环境利益，则单独地依靠政府力量已远远不够，而需要扩充更多的主体参与进来，应当取消对原告资格的限制，逐渐放宽，同时也需要明确各主体在提起诉讼时彼此之间的顺序问题，使得我们的公益诉讼制度在未来将会更加有效、适用与完善。

［1］吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008 (6):131.

［2］秦天宝.德国环境行政诉讼制度评介［M］.淸华大学出版社，2007:331.

［3］陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制［J］.中国海洋大学，2009:58.

［4］崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体［J］.检察日报，2005:12.

［5］陆伦章.犯罪学［M］.华东政法学院，1985:355.

［6］［法］卢梭.社会契约论［M］.商务出版社，1980:35.

［7］［意］莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义［M］.刘泽祥，等，译.法律出版社，2000:67.

［8］颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.中国检察出版社，2002:25.

［9］梁慧星.关于公益诉讼［A］.私法研究(创刊号)［C］.北京:中国政法大学出版社，2002:361.

［10］韩志红，阮大强.新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践［M］.法律出版社，1997:27.

［11］马奉南.试论建立公益诉讼制度的可行性［J］.审判研究，2002(10).

The Expansion of the Accuser Qualifications in Environmental Public Interest Litigation

Qi Xuejuan
(School of law，Anhui University，Hefei，Anhui 230601，China)

With the rapid development of economy and science technology，environmental problem has become serious，such as the”fog city".And with Amendment of Civil Procedure Law was established in 2012，the environmental public interest litigation has been attracted much attention.However，the plaintiff qualifications and the plaintiff＇s prosecution is an importantprerequisite for judicial proceedings.The article focused mainly on the qualifications of plaintiff compared with foreign public interest litigation in order to put the theories of environmental public interest litigation better into the judicial practice.

environmental public interest litigation;plaintiff qualifications;expansion of plaintiff qualification

D925.1

A

1672－6758(2015)08－0073－3

(责任编辑:宋瑞斌)

齐雪娟，硕士，安徽大学法学院诉讼法专业。

Class No.:D925.1 Document Mark:A