周珂：新环保法只是一个起点

杜玉

2014年4月24日，这是一个让周珂和万千环境法学者难忘的日子，《环保法修订案》得到正式通过，并于2015年1月1日开始施行。至此，这部中国环境领域的“基本法”，终于完成了25年来的首次修订。就环保法修订问题，记者采访了现任中国人民大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京市人大常委会法制顾问、环保法修订参与专家周珂教授。此次环保法修订是“新常态”下中国环保法律与时俱进的体现，同时也是中国环保新征程的开端。

环保法修法势在必行

从2010年开始，大家提到北京，总是会拿雾霾来调侃，北京是新的“雾都”，此时公众才开始感受到环境污染问题的严重性。“但其实早在2000年前后，我国的环境问题就已经上升到了国家环境安全的高度，对整个国土、社会的稳定、人民生活、生命财产造成了威胁。”谈到环保法修法的背景，周珂讲了这样一个紧迫的背景，原来在公众的不知不觉中，环境问题对于我国的影响已经如此巨大了。

“法律的滞后性也是重要的一个背景”，我国现行的《环境保护法》是1989年制定的，到2013年的25年间没有进行过任何修订，其中的法律规定与当前环境问题的解决严重不协调，无法满足法律调整的基本要求，与现实生活日渐脱节，在功能上基本丧失了作用，就像一部陈旧的机器已经无法正常运转了。“法律在社会上如果失去了权威、尊严，那对于环境法治系统将造成悲剧性的后果。”

“我们认为环境问题已经到了非常危急的关头，环境问题与法律责任相背离程度太大，环境恶化程度又是如此之快”，中国环保法的修改已经到了“势在必行”的阶段。我们的领导者也认识到这个严重的问题，于2012年将环保法的修订终于纳入了议程，由此，我国的环保法开始了艰难的修订之路。

“史上最严厉”之路并不好走

从1989年到2013年如此之久的时间，我国环境保护中所积累的问题，所要突破的难关不计其数，环境法律责任的严格与强化必定牵涉到各方面的利益，政府部门、企业、甚至是公众的反对都是造成这些年环保法未能安排到修改议程的原因。此次环境保护法得以顺利修订，可见中央在修订环保法上下了巨大的决心。在新环保法的修订过程中，周珂等法学学者为推动新环保法的诞生，做了大量工作。自2011年环保法修订正式启动，共经历四次审议、两次公开征求意见，才最终尘埃落定。

2008年，环保部组织有关单位和专家评估现行环保法实施情况的时候，周珂就参与其中。他组织人民大学研究团队调研后认为，应以修订的方式对环保法进行全面修改，并提出了环保法修改的意见。

2010年，由有关立法部门主导的环境保护法一审修订稿，要求小修小改，学者们的意见被认为“不现实”而被否定。这引起了学者们的焦虑与愤怒，“这是百年一遇的机会，学者们希望修法能够修得好、修得值得”，因此北京的学者抵制小修小改，“我们如果支持这种修法方式的话，对环境法是一个灾难性的后果。”由于学者们的坚持和新一届中央领导对环境保护的高度重视，环境保护法的修订迎来了新的转机。全国人大法工委高度重视学者的意见，时任法工委法案室主任袁杰亲自参加了北京学者组织的几乎所有重要的环保法研讨会议。在环境保护法的四审稿中，学者的意见得到了充分的体现，区域限批制度、联防联控、生态红线等一些原来被认为不太可能被写入的制度也进入了环保法，中国的环保法终于完成了“大步跑”。

新环保法突破明显

周珂认为过去环保法的问题包括：软、偏、窄三个方面，环保法的修订也主要围绕着这三方面来提出解决办法，同时也是环保法修订的亮点所在。所谓“软”是过去的环境法律责任过轻，新的环保法增加了许多的新制度：“按日计罚”、“区域环境限批”、“总量控制”、“生态红线”，甚至规定了四种带有故意性质的行为可以拘留，“这是环保法首次直接规定可以追究对人身限制的处罚，尽管学者们对拘留的理解不同，但不能否认的是新环保法的力度大大增加了。”由此，新环保法也得到了“史上最严格”的称号。

所谓“偏”的问题，是此次环保法修订最大的亮点。“过去环保法强调行政管理，是一种上级对下级的命令服从的关系，这种关系‘偏是因为所有问题都认为是老百姓、企业的问题，只要管好企业、老百姓，问题就能解决。但中国环境问题的根源在于管理者。”环保法应该是政治性的、政策性的，是约束政府行为的，而过去的环保法管理者是不承担责任的。“环保法修订一审草案的时候，我们已经看到这个问题，决心把政府环境责任作为法的重点”，新的环保法“有人概括七十多条有一半以上都是与加强政府环境责任相关联的”，如明确了环保直接与地方政府干部考评挂钩、列举了监管部门的九种失职渎职行为，并规定了严厉的行政问责措施等，使我们的环保法走向了正确的轨道。

而“窄”的问题则是改变过去环保法就是环保部门在单打独斗的局面，“过去环保法就是一条线——政府管企业，而这条线主要体现在环保部门的功能上，这就非常窄了。”国外环境保护在法律上特别强调“公共治理”，即环境保护至少有三方面的主体——政府、企业、公众，都要参与，法律要赋予他们权利和责任。“新环保法中，我们特别强调环境保护的综合治理、综合手段的运用，像“企业黑名单制”等手段使我们的手段更丰富不像过去那么‘窄了。”新环保法与国际接轨，构建多元治理、公共治理的模式，综合手段的运用大大扩宽了我们治理的维度 。

环保法的地位要与时俱进

新的环保法虽然开始实施了，但环保法的地位这个历史问题仍然值得认真思考与对待。与美国、日本等发达国家相比，我国环保法的地位明显处于较低的水平。周珂称，1979年制定环保法的时候，它就带有“母法”的性质，其它专项法都由它派生出来。但由于当时立法的时机带有超前性质，就在立法程序上采取了更便捷的程序——由全国人大常委会制定，这是特定历史背景造成的。而1989年我国正处于以经济建设为中心的关键时刻，环保法的地位不可能过高，就仍然由全国人大常委会制定。这样一来从《立法法》的角度，逻辑上有些人就不承认环保法“母法”的地位，环境专项法依法是由全国人大常委会制定的。根据《立法法》相关法条规定：中国的法律分为两种，一是由全国人民代表大会制定的法律，如刑法、民法、经济法等;二是由全国人大常委会制定的法律，而全国人大常委会制定的法律的地位事实上显然是低于全国人大制定的法律，环保法牵涉到与其它相关法律相协调的问题的时候，无法做到全面的“融入”，而新常态的发展要求是：“其它领域要与生态文明相融入”。

因此，新环保法在修订时，许多专家呼吁“升格”环保法的地位，但由于中国立法有按照立法计划进行的传统，没有过升格法律地位的先例，此次修法并未提升环保法的地位。全国人大常委会委员长张德江评价环保法是“基础性、综合性法律”，这被认为是“变通”地“升格”了环保法的地位，但周珂讲我们还是要通过各专项法立法中明确环保法的上位法依据、在许多制度上明确环保法地位等方法“倒逼”环保法变成全国人大制定的法律，这对我国法治建设和经济社会环境可持续发展都是至关重要的。

环保法任重道远

近年来，我国的发展是令我们欣喜的，“经济新常态”的提出，表明我国的经济已经进入到了发展的稳定期，但我们却越来越怀念没有“雾霾”的蓝天。“经济发展的‘新常态应当是符合生态文明建设要求的可持续发展的机制。环保法是‘经济新常态的一种保证，否则污染、破坏资源都会导致经济的不可持续性”，新环保法只是我国环境保护的一个开端，环保的道路还有很长，我们还面临非常艰巨的环保任务。

我国如今还存在许多劳动密集型企业，这种发展模式在经济发展新时期是必须要进行转型的。新环保法中提出“环境保护优先”原则，取消了“限期治理”制度，也表明了我们治理环境问题的强硬态度。这对国家和政府也提出了很高要求，李克强总理谈到环境保护将要大力推行污染的第三方治理，所有污染物都必须符合国家标准，由污染治理企业负责进行治理。这就需要政府财政补贴与政策扶持，达不到污染物排放标准的企业将面临关门的命运，由此对经济、就业产生的影响，也需要政府承担责任。

其次，环境专项法要严格依照环境法的相关规定以及环保法与其它领域法的衔接问题还是我们在今后的法律制定、政策配合上要重点关注的，这不仅对环境发展至关重要，对经济建设也是举足轻重的。我们在环境专项法的制定上要严格遵循新环保法的原则、制度进行具体的制度设计，而不是避重就轻，尽可能压低环保的标准，这样我国的环境治理只能是治标不治本。而其它的领域法：如民法、刑法等，涉及到环境保护问题，要自觉配合环境保护。

我们提“新常态”意味着更高层次的发展阶段，经济的可持续发展是需要好的环境为依托的，在环境问题引起人们广泛关注的今天，我们更要把握机遇，治理环境，为中国经济提供长盛不衰的源动力！

“为了一棵树的尊严，和一朵花的芬芳，他们各显其能，为天空代言，为河流请命！面对少数人的贪婪，为了更多人的幸福，他们共同努力，用一部法律的修订去卫护这一片青山绿水！”这是2014年12月4日，周珂荣获“CCTV年度法治人物”时的颁奖词，中国还有千千万万周珂这样的学者在为环保、为中国的法律的进步在倾其全力贡献。

法律，不仅仅是用来评判和执行人间纠纷的手段，在冰冷刻板的法律条文背后，不是理性标准和刻意束缚，而是人类对道德良知的感性的渴望，更是需要一代代人的牺牲来换取的在法律律条上的点滴完善和进步。也许今天中国的法治建设还不是那么健全，但新常态下中国依法治国的步伐会不断加快，在总结前人经验的基础上不断探寻适合中国的法律道路，新环保法只是一个起点，在新常态下的中国法治的发展，也将会一往无前，中国环保的新征程才刚刚开始！

责任编辑 李菡丹