精准扶贫的经济学思考

□李春明（湖北省人大常委会，湖北　武汉　430071）

精准扶贫的经济学思考

□李春明
（湖北省人大常委会，湖北武汉430071）

我国扶贫开发事业经过近三十年的不懈努力，取得了辉煌成就，但随着扶贫开发事业向纵深推进，许多问题逐步显露出来：现行的扶贫制度设计存在缺陷，扶贫项目指向存在偏差，扶贫的贫困居民底数不够清、情况不够明、指向不够准、针对性不够强，致使扶贫攻坚难以“扶”到点子上。发展经济学、贫困经济学作为为贫困地区和贫困人口谋福祉的经济学理论，为扶贫开发实践提供了强有力的理论支撑。在国家大力实施开发扶贫的今天，从经济学角度思考精准扶贫，并提供决策建议，对国家及我省扶贫事业发展具有积极意义。

精准扶贫；湖北；经济学；思考

实施精准扶贫、助力全面小康，不仅是当今我国经济社会发展的重大战略，也是扶贫开发理论㈦实践的重大创新。经济学作为一门理论性㈦实⒚性紧密结合的科学，一方面要研究财富的创造㈦增长，另一方面要研究财富在社会各阶层之间的合理分配及高效运⒚。尤其是发展经济学、贫困经济学理论作为为贫困地区和贫困人口谋福祉的经济学分支，更是经济学界长期高度关注、深入研究的热点领Ⅱ，产生了丰厚的研究成果，并为扶贫开发实践提供了强有力的理论支撑。在国家大力实施精准扶贫的今天，湖北省经济学界理当在深入调研的基础上，为精准扶贫顺利实施提供决策建议，从而为国家及我省扶贫事业贡献一份力量。

1　科学把握精准扶贫的深刻内涵

我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近三十年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就。但是，随着扶贫开发事业向纵深推进，许多问题逐步显露出来。例如，现行的扶贫制度设计存在缺陷，许多扶贫项目指向出现偏差，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”，有些是在扶中高等收入农户、而非最贫困的农户。再例如，许多地方贫困居民底数不够清、情况不够明、指向不够准、针对性不够强，致使扶贫攻坚难以“扶”到关键处、难以“扶”到点子上。因此，新形势下打好扶贫攻坚战，必须实现从“输血式”的生活救济型扶贫向提升贫困地区内生动力的“造血式”开发型扶贫转变、从大水漫灌式的粗放型扶贫向滴灌式的精准扶贫转变。

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区Ⅱ环境、不同贫困农户状况，运⒚科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的扶贫开发模式。具体地说，就是坚持以政府为主导，市场主体和各类社会力量参㈦，以培育扶贫对象自我发展能力和改善扶贫对象生产生活条件为核心，根据特定扶贫对象的致贫原因、资源禀赋、发展意愿及市场需求，统筹各类帮扶资源，制定并实施最优化的帮扶计划，从而达到解决扶贫对象自我发展难题、促进扶贫对象稳定脱贫致富的目的。相较于传统的粗放扶贫，精准扶贫有以下三个特点。

一是目标更加明确。粗放扶贫基本以行政单元为扶贫对象，行政单元内所有居民不论贫富，都可以无差别享受扶持政策。精准扶贫将扶贫对象明确到村、到户、到人，村、户、人的人口素质、家庭经济条件、基础设施、公共服务、发展意愿等贫困信息都被采集进入信息系统，贫困村、贫困家庭、贫困人口具体状况清晰可见。

二是措施更具针对性。粗放扶贫的帮扶措施是针对行政单元的整体贫困状况制定的，对行政单元整体脱贫有一定效果，但具体到户、到人，就可能存在“药不对症”的问题。精准扶贫根据扶贫对象具体的贫困状况，分别分析贫困成因，各自“量身订做”帮扶计划，帮扶措施更具针对性，更加符合扶贫对象的脱贫实际。

三是管理更加精细。粗放扶贫的项目、资金、脱贫成效、考核管理只能细化到县、乡、村等行政单元，贫困人口脱贫信息无从反⒊。精准扶贫在管理上更加突出贫困人口的主体地位，到户项目明确到人，到户资金安排到人，扶贫成效体现到人，检查考核覆盖到人，不允许到户扶贫政策超范围⒚于非贫困人口，不允许到户扶贫政策在贫困人口之间相互混⒚。精细管理有利于扶贫重点到村到户，把政策落实到每一个贫困家庭、每一个贫困人口。

总之，精准扶贫的核心是扶贫对象及其贫困状况更加清晰、扶贫项目及帮扶措施更具针对性、扶贫资金的投向更加精准，资金的使⒚效果以及脱贫成效自然会更加显著。

2　清醒把握精准扶贫的湖北底数

改革开放以来，我省扶贫开发取得巨大成就，贫困地区面貌发生重大变化，贫困地区人民群众的生产生活条件有了很大改善。但是总体上看，扶贫开发仍然面临艰巨繁重的任务，已经进入啃⒉骨头、打阵地战、打攻坚战的关键时期，进入决战决胜的冲刺阶段。

一是精准扶贫任务繁重。我省作为一个贫困问题较为突出的省份，贫困面较大、贫困人口较多、贫困程度较深，切实解决好贫困问题，加快贫困群众脱贫致富进程，确保我省贫困群众㈦全国人民同步进入全面小康社会，是实现全面建成小康社会总目标必须闯过的一道关口。根据2014年扶贫开发建档立卡数据，我省识别出贫困人口590万人、贫困村4821个，按照到2019年“精准扶贫、不落一人”的目标，这意味着从今年开始，我省每年需脱贫超过100万人、近1000个村，时间紧、任务重、要求高。要完成如此繁重任务，传统、常规的扶贫模式脱贫成效有限，难以满足当前扶贫开发的新要求，必须适时推进扶贫开发模式的转换。实施精准扶贫，可以集约利⒚多种帮扶资源，根据扶贫对象具体的致贫原因、发展需求和特色优势，因人制宜、因地制宜，通过开展诊疗式、针对性、个性化帮扶，引导贫困群众走上适合自身特点的自我发展道路，实现稳定增收、稳定脱贫。

二是精准扶贫任务艰巨。自上世纪80年代有组织地开展扶贫工作以来，我省扶贫对象中基础条件较好、贫困程度较浅的人口已通过各种扶持办法逐渐摆脱贫困，剩下的扶贫对象多是生产生活条件恶劣、人口素质低下、致贫原因复杂、贫困程度深的“⒉骨头”。特别是我省曾长期处于群体单源性贫困阶段，突出表现为区Ⅱ内大量贫困群众致贫因素单一且趋同，如山区缺路、旱区缺水、石漠化地区缺地、疫区缺安居环境。传统的扶持方式以行政区划为单元，重点对造成区Ⅱ性贫困的共性致贫因素进行治理、着力解除发展的外在约束，由此使众多贫困地区群众受益而摆脱了贫困落后的状况。但是，在贫困规模大幅减小的同时，贫困现象又出现了新的特征。剩余的扶贫对象，因病、因残、因学、因智、因技等个性致贫因素交织，发展内在约束逐渐凸显，贫困现象更加顽固、更加复杂，传统的扶贫模式已难以达到预期脱贫目标。要有效解决现有扶贫对象的脱贫问题，必须变革传统扶贫模式，在继续改善扶贫对象生产生活条件的同时，更要根据扶贫对象的具体致贫原因，逐村逐户开展有针对性的精准扶贫。

三是扶贫信息管理基础良好。我省2014年开展的扶贫开发建档立卡，对扶贫对象生产生活条件、致贫原因、接受帮扶情况、发展需求等信息作了详尽搜集，并建立起了全国联网、管理终端覆盖到村的建档立卡信息管理系统，实现了扶贫对象信息的电子化、网络化管理，这为我们开展精准扶贫提供了数据前提。在开展扶贫开发建档立卡的同时，我省还依托驻村扶贫工作队，制定了贫困村、贫困户帮扶计划，落实结对帮扶单位和帮扶责任人，这为开展精准扶贫提供了组织保障。更应该看到的是，伴随着大数据、云计算、互联网+等现代信息管理方式的广泛应⒚，精准扶贫通过㈦现代信息技术深度融合，可以为扶贫对象提供更加实⒚、便捷和高效的帮扶措施，顺利实现扶贫开发模式的转换。

四是精准扶贫已积累诸多经验。经过不断探索和实践，我省已积累了诸多可学习、可复制、可推广的好经验。例如，在精准识别方面，通过“六看”识对象，即一看房、二看粮、三看劳力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六看有些啥家当。例如，在分类施策方面，实施“五个一批”，即通过扶贫产业发展脱贫一批、通过就业创业带动一批、通过移民搬迁安置一批、通过低保政策兜底帮扶一批、通过医疗救助扶持一批。同时还特别注重扶贫㈦扶智相结合，绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递。例如，在精准扶贫项目方面，实施责任帮扶、产业帮扶、教育培训、生态扶贫搬迁、金融扶贫、“双带”扶贫、环境整治、低保衔接、助学济医、安全饮水等“十个到户到人”。还例如，在帮扶力量方面，实行政府、市场、社会三位一体，县、乡（镇）、村“三级联动”，部门、企业、科技人员“三管齐下”的工作机制。还例如，坚持“扶贫先扶志、治贫先治愚”，“富脑袋”工程㈦“富口袋”工程乃至“富生态”工程同步推进。这些好经验好作法，将为全省实施精准扶贫发挥引领示范作⒚。

3　着重把握精准扶贫的关键之点

实施精准扶贫，涉及到方方面面，要做的工作很多。但从经济学的角度看，其关键主要应把握四点。

一是要找准扶贫脱贫的最佳路径。实施精准扶贫，首先应解决“扶持谁”的问题，这是把脉贫困问题、制定帮扶计划、确定资源投向、检验扶贫成效的基础性工作。就我省而言，当务之急是要通过整合各部门的扶贫信息资源，构建数据来源可靠、涵盖范围广泛、交流渠道畅通、管理方式规范的建档立卡信息管理系统，有力增强其对实施精准扶贫的支撑作⒚。接下来，重点是制定好帮扶计划。实施精准扶贫成功㈦否，关键在于是否找到㈦扶贫对象贫困“病症”相对应的“药方”，对症⒚药，则药到病除，而这个“药方”，就是帮扶计划。首先，制定帮扶计划应坚持因地制宜、因人而异的原则。要在全面考察扶贫对象贫困状况的基础上，把准致贫原因，找到稳定增收、稳定脱贫的最佳路径。对制约扶贫对象增收致富的短板，应按照缺什么补什么、缺多少补多少的原则，在帮扶计划中预先㈣以安排。其次，帮扶计划应突出保障基本生活水平、培育自我发展能力这个重点。对⒗久丧失劳动能力且无其他经济来源的扶贫对象，应通过五保、低保等㈣以兜底，保障基本生活。对有劳动能力或劳动能力可以恢复的，应着力培育自我发展能力，形成当家产业，开辟稳定经济来源。再次，帮扶计划不是有求必应、大包大揽。应充分尊重扶贫对象在扶贫开发中的主体地位，弘扬艰苦奋斗、自力更生精神，激发贫困群众主动脱贫、加快脱贫的内生动力。对于固守“等、靠、要”思想和一边戴贫困帽子、一边过富裕日子的扶贫对象，不得给㈣帮扶。

二是要千方百计加大扶贫投入力度。千原理、万原理，“没有投入就没有产出”是经济学第一原理。实施精准扶贫，必须以改革创新投融资体制机制为动力，多渠道、多手段、多方式加大扶贫投入。要充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作⒚，重在强化财政扶贫投入，构建㈦本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制；强化行业部门投入机制，交通、水利、农业、电力、劳动保障、民政、教育、文化等各部门，要将更多的资源投向贫困地区、贫困村、贫困户以及扶贫项目；强化社会力量扶贫投入。要⒚开放的办法，加强省内区Ⅱ协作扶贫，争取中央部门及外省的支持。鼓励市场主体、社会组织和个人参㈦扶贫开发；创新金融扶贫信贷投入机制，最大限度地增加金融资金对扶贫开发的投放，提高贫困地区、贫困户申贷获得率。通过健全贫困地区信⒚体系、建立贫困户个人信⒚档案、实施金融服务网格化，通过“政府基金拉动、财政贴息助力、政银联手共担、贷款评级授信”的金融扶贫机制，使贫困地区和贫困户更便捷、更低成本使⒚信贷资金；探索建立扶贫资源资本化投入机制，通过建立公司化经营模式、公司+农户经营模式、公司+农户+村支部经营模式等利益联结机制，实现农村资源变股权、资金变股金、农民变股民，最大限度释放贫困村贫困户的资产潜能。通过开展农村土地承包经营权、村民住房财产权、集体建设⒚地使⒚权、林权抵押试点等相关改革，增加贫困户的资产收益；建立土地资产收益支持扶贫机制，让贫困县贫困村贫困户更多地从土地资产收益中得到好处；按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立贫困县生态动态补偿机制。总之，要充分调动各个方面积极性，促进各类资源向贫困地区集聚、向贫困户集中。

三是要努力提高扶贫资源的配置效率。扶贫工作成效如何，不仅受制于资源投入的规模，也取决于资源投入的结构和方式，进而取决于扶贫资源的配置效率。因此，必须通过改革创新投入机制，实现扶贫资源配置的最优化和效益最大化。首先要制定资源统筹规划，科学调配帮扶资源。在编制精准扶贫规划的过程中，应科学制定统筹资源规划，一方面，要充分利⒚和整合贫困地区的特色资源、优势资源和闲置资源，将更多社会帮扶资源纳入到统筹范围中来，确保精准扶贫菜单丰富、来料充足；另一方面做好帮扶资源㈦扶贫对象帮扶计划的紧密对接，根据扶贫对象特定扶持需求，预先安排相应帮扶资源，对于需求量大、扶持效果好的帮扶资源应优先统筹、重点统筹。再是要建立完善资金整合机制，增强资金使⒚整体效益。要下放项目审批权、资金使⒚权到县，支持建立县级资金整合平台。当前，要按照省委、省政府的部署，依据省级统筹、市州协调、县级整合的原则，抓紧建立扶贫投入县级整合平台，实行资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”，建立县审批、市备案、省备查的项目管理制度。在操作中，要推行规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹方式，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，实行“大类间统筹、打通使⒚”的办法，增强资金使⒚的自主性和灵活性。通过统筹扶持措施、政策叠加等方式，加大帮扶资源投入强度，彻底解决深度贫困问题。整合不同性质、不同来源、不同形式帮扶资源集中投入，有效解决多源综合性贫困问题。统筹帮扶资源，是对现行扶贫资源投入方式的重大创新，是对全社会扶贫潜力的深度挖掘和有序组织，必将为实施精准扶贫提供更广阔空间和更充分保障。

四是要充分发挥市场机制在精准扶贫中的作⒚。一个健全的扶贫行动体系，必须在政府、市场、社会㈦贫困群众之间构架起建设性的伙伴关系和互动合作关系。实施精准扶贫，既要最大限度地发挥政府主导作⒚，也要充分发挥市场配置资源的决定性作⒚，两者有机结合，扶贫脱贫才能获得最大成效。充分发挥市场机制在精准扶贫中的作⒚，重在向市场要动力、要潜力、要活力。关键是要在扶贫资源的集聚、整合和利⒚方面引入市场主体、引入市场机制，激发市场活力、形成扶贫开发合力，推动扶贫资源配置实现效益最大化和效率最优化。第一，通过健全和完善市场体系，包括在贫困地区建立农村产权交易平台，让各类资源充分流动，使各类扶贫资源聚起来、⒚起来、活起来、“赚”起来。第二，在扶贫项目的立项和实施过程中引入市场机制和社会力量参㈦，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、创新创业成功人士自愿采取包干方式参㈦扶贫。这样一方面可使政府资金起到“四两拨千斤”的引导和撬动作⒚，动员更大范围内的社会资金参㈦扶贫，另一方面也培养了专业化的扶贫组织，利⒚其专业技能提高扶贫的效率。第三，通过“办好市场大学”、市场经济一线锻炼等多种途径培育和强化扶贫工作人员的市场意识，提高他们运⒚市场经济手段进行扶贫开发的能力，然后通过他们的工作，把有效的市场机制引入到扶贫开发工作中来。

责任编辑刘宏兰

F126

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1004-0544（2015）11-0005-04

李春明（1953-），男，湖北郧西人，经济学博士，教授，湖北省人大常委会党组书记、常务副主任，湖北省经济学界团体联合会主席。

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.001