论农产品产地环境保护法的概念

□代杰

（广西大学法学院，广西南宁530004）

论农产品产地环境保护法的概念

□代杰

（广西大学法学院，广西南宁530004）

为了从源头上保障农产品质量安全，必须对农产品产地环境加以保护，防治产地环境污染和生态破坏。农产品产地环境保护法是调整人们在农产品产地环境保护活动结成的社会关系的法律规范的总称。农产品产地环境保护法在法律目的、保护对象、法律关系、权利义务、调整机制等方面均具有与传统环境保护法不同的特征。农产品产地环境保护法适用于规模性农产品产地和零星农产品产地、陆地农产品产地和水域农产品产地、一般农产品产地和特殊农产品产地、食用农产品产地。农产品产地环境保护法诞生的理论依据是：既有的相关规范包括综合性环境保护法、污染防治法、涉农法等，应对农产品产地环境保护无力，需要新的法律规范。

食品安全；农产品；产地；环境保护

食品安全问题作为关系国计民生的大事，备受社会关注。以往我们抓食品安全，重视加工环节而轻产地要素，这是不全面的。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度。”农产品作为食品的主要来源，其质量与产地环境状况密切相关，要保障食品安全、维护消费者的人身财产权益，就必须重视农产品产地环境保护。以法律手段保护农产品产地环境就逐渐形成了农产品产地环境保护法。2014年修订的《环境保护法》第49条第2款规定：“禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。”体现了我国农产品产地环境保护立法的最新成果。基于概念在法学研究中的基础地位，本文致力于解决“农产品产地环境保护法是什么”的问题。

1　农产品产地环境保护法的定义

1.1农产品产地环境保护

从语法上讲，“农产品产地环境保护”是农产品产地环境保护法的中心语，农产品产地环境保护法可理解为有关农产品产地环境保护的法律。基于产地环境状况与农产品质量之间的密切关系和源头管理的思想，农产品产地环境保护具有必要性。何谓农产品产地环境保护？本文试做语辞学解读。第一，农产品。《农产品质量安全法》对农产品的定义是：来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。①《农产品质量安全法》第2条第1款。农业科学上的农产品有广、狭两义。狭义的农产品仅指种植农产品。广义的农产品不仅包括种植农产品，还包括畜产品、水产品和林产品。如将农产品限定于种植业农产品，会导致农产品产地环境保护法的范围过于狭窄，故取广义较为适宜。第二，产地。产地是指物品出产的地方。《农产品产地安全管理办法》对农产品产地的定义是：植物、动物、微生物及其产品生产的区域。②如种植业农产品产地就是农产品种植的地域，水产业农产品产地就是水产品养殖的水面等。第三，农产品产地环境保护。为了从源头上保障农产品质量安全，就必须对农产品产地环境加以保护，防治农产品产地环境污染和生态破坏。因此，农产品产地环境保护的目的是保障农产品质量安全，对象是农产品产地的环境。从环境要素的角度来讲，包括但不限于：土壤、水、大气等。从污染源来看，既要防治向农产品产地排放污染，又要防治农产品生产过程对产地环境的污染和破坏。

1.2农产品产地环境保护法

形式意义上的农产品产地环境保护法，即以农产品产地环境保护法命名的法典目前尚未见到。实质意义上的农产品产地环境保护法，即所有调整农产品产地环境保护社会关系的法律规范，却早已存在。此类规范的核心是调整农产品产地环境保护社会关系，无论其表现形式是一部法律、一个法条甚至法条的一款、一项。通常所说的农产品产地环境保护法是实质意义层面的。农产品产地环境保护法是调整人们在农产品产地环境保护活动结成的社会关系的法律规范的总称。第一，农产品产地环境保护法的外在特征——一系列法律规范的总称。农产品产地环境保护法由若干调整农产品产地环境保护社会关系的规范组成。而农产品产地环境法律规范，其表现形式有概念、规则、原则，其存在于一个或数个法律条文之中。第二，农产品产地环境保护法的内在本质——调整人们在农产品产地环境保护中所结成的社会关系。行为是社会活动的表现，关系则是社会活动的本质。［1］社会关系是人与人之间的关系，农产品产地环境保护社会关系不是人和自然的关系，更非自然与自然的关系。农产品产地环境保护社会关系是农产品产地环境保护法的基础。第三，目的不是定义农产品产地环境保护法的因素。原因在于：定义一般采用属加种差的方式，目的并不在定义的方式之内。且法律部门的划分以调整对象为主、调整方法为辅，目的并非区分法律部门的标准。因此，目的虽然重要，但不构成农产品产地环境保护法的定义要素。第四，农产品产地环境保护法的保护对象是农产品产地环境。农产品产地环境是指能够影响农产品质量的自然环境和人工环境的总体，例如农产品产地的土壤、水、大气等。此外，噪声、震动、热、辐射等也可能影响动植物生长，故属于农产品产地环境保护法的保护对象。但不同农产品对环境要求不同，因此产地环境保护的重点也可能不同。

2　农产品产地环境保护法的特点

第一，在法的目的方面，农产品产地环境保护法以维护农产品消费者和公众健康为根本目的，环境保护法以维护污染受害者和公众健康为根本目的。

第二，在保护对象与环境的关系方面，环境保护法的保护对象——受害者和公众与环境之间一般是直接联系的，农产品产地环境保护法的保护对象——农产品消费者和公众与农产品产地环境之间要通过农产品连接起来。

第三，在法律关系方面，环境保护法律关系主要表现为：排污者与受害者之间的关系。排污者是义务主体，受害者是权利主体。农产品产地环境保护法律关系主要包括以下三对：排污者与农产品生产者之间的关系、排污者与农产品消费者之间的关系、农产品生产者与农产品消费者之间的关系。其中排污者是义务主体，农产品消费者是权利主体，农产品生产者既可能是权利主体，也可能是义务主体。

第四，在权利义务定位方面，环境保护法将暴露在环境中的人作为保护对象和权利主体，农产品产地环境保护法却并非如此。暴露在农产品产地环境中的人一般也是农产品生产者，但农产品生产者不是农产品产地环境保护法的主要保护对象。为保护农产品产地环境，防治农产品生产过程中的污染和破坏，农产品生产者应当承担相当的义务。因此，农产品生产者在农产品产地环境保护法中主要充当义务主体的角色。

第五，在调整机制方面，环境保护法的调整机制主要表现在对排污者的规制，而农产品产地环境保护法的调整机制分为两条线，第一条线是对排污者的规制，第二条线是对农产品生产者的监督。

3　农产品产地环境保护法的适用范围

3.1规模性生产农产品的产地和零星生产农产品的产地

按照农产品生产规模，农产品产地可分为规模性生产农产品产地和零星生产农产品产地。毋庸置疑的是，农产品产地环境保护法适用于规模性生产农产品的产地。农业生产专业化取代了生物多样性与单一种植农业生态系统，需要大量的农药和化肥的应用，也降低了环境。［2］规模性生产农产品的产地专门化程度高、产量大，对消费者的影响范围大、程度深，因此是农产品产地环境保护法规制的重点和预设监管对象。

农产品产地环境保护法是否适用于零星生产农产品的产地呢？卢梭说：“法律的对象永远是普遍性的，……法律只考虑臣民的共同体及抽象的行为，而绝不考虑个别的人（地方）以及个别的行为。”［2］基于这一理由，可能有人会认为，零星生产农产品多为自用，对社会的影响不大，而且监管难度大，应不适用农产品产地环境保护法。其实不然，除了发达国家之外，广大发展中国家和欠发达国家农业仍然是分散经营的方式，规模化生产尚未普及。如将零星生产农产品产地排除于外，将会导致农产品产地环境保护法可能无甚用武之地。再者，农产品零星生产不代表没有社会影响，只是生产经营方式不同。故零星生产农产品的区域仍应当适用农产品产地环境保护法，但在监管方式、监督力度等方面与规模性农产品产地有所不同。

3.2陆地农产品产地和水域农产品产地

此与农产品的广、狭两义密切相关。人们的一般生活观念多认为，农产品是种植业农产品，而种植业农产品又多是在陆地上生产出来的。这就容易先入为主的认为农产品产地环境保护法适用于陆地农产品产地。其实不然，陆地农产品生产区域固然适用农产品产地环境保护法，但水域农产品产地，如淡水和海水养殖水面也是农产品产地环境保护法的适用范围。因养殖水面污染导致水产品质量安全事件不绝于耳，故对水域农产品产地环境保护决不能掉以轻心，它同样应当适用农产品产地环境保护法。但陆地与水面的环境要素毕竟不同，因此在保护方式、保护要素、监管体制等方面法律应当有所区分。

3.3一般农产品产地和特殊农产品产地

一般农产品与特殊农产品的分类是相对的。特殊农产品是指具备特殊品质的农产品，主要包括两类：一是名优特农产品，如西湖龙井茶、阳澄湖大闸蟹等。它们作为一个地区的名片，其产地多受到特殊保护。二是所谓的绿色农产品、无公害农产品、特供农产品等，它们的品质较一般农产品为优，故对产地环境多有较高要求。特殊农产品之外的农产品即一般农产品，其产地环境并未受到特殊保护。

农产品产地环境保护法首先是对一般农产品产地环境的保护，由此产生农产品产地环境保护的一般制度，并适用于所有生产农产品的区域。此外，农产品产地环境保护法也适用于特殊农产品产地。特殊农产品相比于一般农产品，大多对产地环境有更高要求。因此，特殊农产品生产不仅要遵守农产品产地环境保护法的一般规则，还必须符合特殊要求，由此产生特殊农产品产地环境保护法。应当指出的是：社会绝大多数人日常消费的多为一般农产品，对一般农产品产地环境保护更具普遍和基础意义，因此一般农产品产地环境保护法也多为一国的中央立法。而特殊农产品大多出产于特定的地域，其产地环境保护需要因地制宜。故特殊农产品产地环境保护法多为地方立法。

3.4食用农产品产地和非食用农产品产地

农产品产地环境保护法以食用农产品产地为预定规范对象。食品安全问题是农产品产地环境保护法诞生的主要背景，社会对食用农产品的关注度远高于非食用农产品。食用农产品产地环境问题对不特定的农产品消费者威胁很大，非食用农产品则不然。虽然产地环境问题也会对非食用农产品质量产生影响，但由于其不被食用，对人体的危害程度较之食用农产品要轻微得多，对社会公众威胁不大。非食用农产品产地环境保护适用环境保护法、农产品质量安全法的规则即可，不必另起炉灶浪费法律资源。对此，需要特别注意两个问题：第一，“食用”的客观性。所谓食用农产品，是指可以被食用的农产品，至于其是否实际被食用了，在所不问。之所以如此，原因在于：农产品被生产出来之后用途很难限制，生产者在生产时可能并不是为了食用，但不能确保出产之后就不食用或者不给他人食用。根据源头管理的原则，只要可以被食用，就应当依法保护和管理其产地环境。第二，自用农产品。可能有人会说，供生产者自用的农产品既然不涉及到他人，当然不会对消费者和公众造成危害，因此不适用农产品产地环境保护法。其实不然，一则，农产品被生产出来之后，是很难限制其用途，既可以自己食用，也可以供他人食用。此外，自我伤害为现代法律所不容，即使受害者为生产者自己，法律也不能坐视不理。

4　农产品产地环境保护法的诞生依据

4.1综合性环境保护法与农产品产地环境保护法

综合性环境保护法在环境法体系中处于基础性地位，一般也被称为环境基本法。［4］农产品产地环境保护法虽然属于环境法的下位法，但由于以下原因，致使综合性环境保护法在农产品产地环境保护方面所能发挥的作用微乎其微。从时间来看，农产品产地环境保护法是新兴事物。而综合性环境保护法由于其综合性和基础性，一般出台早、对于农产品产地环境保护基本没有规定。即使有所涉及，也多是附带性、原则性的，还需要做大量的具体化、细致化工作。从性质来看，农产品产地环境保护法是环境法、农业法、农产品质量法等的交叉领域，具有边缘性特征。而综合性环境保护法主要体现环境保护法律的运行规律，其规则、原则和制度很难贴切适用于农产品产地环境保护法。

4.2污染防治单行法与农产品产地环境保护法

农产品产地环境保护法与土壤污染防治法的联系紧密。农产品生产大多是在陆地上进行的，要依托于土壤。即使在水域从事农产品生产，也需要保护底土。因此，产地土壤污染防治是农产品产地环境保护法的重要内容之一。但是土壤污染防治法不能取代农产品产地环境保护法，原因在于农产品产地环境保护法是对产地土壤、水、大气等综合性环境要素的整体保护，虽然对土壤保护有所偏重，但不限于土壤。

那么各污染防治法相加是否就能取代农产品产地环境保护法呢？答案是否定的，原因在于：一方面，农产品产地环境保护法要求对农产品产地环境进行整体、综合保护，而污染防治法之间各自为政，拼凑起来应对农产品产地环境保护难免有漏洞。另一方面，污染防治法是对各环境要素污染防治的一般要求，难以体现农产品产地环境保护的特殊性。如：污染防治法的目的是保障暴露环境中的人的权利，农产品产地环境保护法却以保障消费者和公众的权利为目的，农产品生产者需要承担较重的责任。再如：农产品产地环境保护法律关系的主体包括农产品生产者、农产品消费者、外来污染和破坏的行为人、行政机关，此外还有农产品产地所有权人，相互发生权利义务关系，极其复杂。污染防治法应对力不从心。

4.3涉农法与农产品产地环境保护法

涉农法是指“调整对象为农民，或者涉及农业，或者其调整的特定的行为发生在农村的法律”。［5］如农业法、农村法、农用地法等。涉农诸法中的环境保护内容多与农产品产地环境保护有关，但存在一定偏差，且不够深入。第一，农业环境保护法是防治农业生产过程的环境污染和生态破坏，这仅是农产品产地环境保护法的一个方面。除此之外，它还防治外来污染源进入农产品产地。第二，农村环境保护法适用于农村，但农村与农产品产地在地理上并非重合，农产品产地环境保护法的适用范围不限于农村。内容方面，农村环境保护法主要是防治农村生活污染、畜禽养殖污染和农村企业污染以及污染转移等，这些内容只有与农产品生产有关联的，才属于农产品产地环境保护法的范围。第三，农用地保护法在一定程度上也可以起到农产品产地环境保护的作用，但仍然不能满足农产品产地环境保护的需求。农用地保护是从土地资源角度入手的，而农产品产地环境不仅涉及土地，也涉及水、大气等其他环境要素。此外，农产品产地更加强调区域性，农用地则强调从用途对土地分类，农产品产地未必就是农用地。

5　结语

在严峻的食品安全形势下，必须将食品安全监管之手延伸至农产品生产环节。而产地环境状况直接影响着农产品质量，农产品产地环境保护理所当然地成为食品安全和农产品安全的基础性环节。法律应对农产品产地环境保护问题形成了一个新的领域，即农产品产地环境保护法。传统的法律对农产品产地的调整无论在目的、范围还是方法上，都难以实现对农产品消费者和公众的保护。农产品产地环境保护法维护农产品消费者和公众的人身健康，而传统的环境法主要保护暴露在被污染环境中的人，此为农产品产地环境保护法最突出的特征。作为一个新兴的法律领域，对农产品产地环境保护法的研究才刚刚开始。

［1］李可.马克思恩格斯环境法哲学初探［J］.北京:法律出版社，2006，35.

［2］Carmen G.Gonzalez，Trade Liberalization，Food Security and the Environment:The Neoliberal ThreattoSustainableRuralDevelopment，Transnational Law and Contemporary Problems，Vol.14，p.419，Fall 2004.

［3］〔法〕卢梭.社会契约论［M］.何兆武译.北京:商务印书馆，1980，47.

［4］吕忠梅.中国需要环境基本法［J］.法商研究，2004，（6）:40-46.

［5］颜勇，姚亚琼.涉农法律制度的构建——以平等为视角 ［J］.西华师范大学学报 （哲学社会科学版），2006，（5）:102.

责任编辑赵继棠

编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.018

F323.22

A

1004-0544（2015）09-0097-04

中国博士后科学基金面上资助项目（2014M560166）；广西壮族自治区高等学校科学研究项目（KY2015YB024）；广西大学科研基金项目（XGS1413）。

代杰（1985-），男，湖北孝感人，法学博士，广西大学法学院副教授。