财政法学总论体系构建论纲

2015-03-17侯卓

理论月刊 2015年9期

关键词：总论法学财政

□侯卓

（北京大学法学院，北京100871）

财政法学总论体系构建论纲

□侯卓

（北京大学法学院，北京100871）

目前，财政法基础理论的研究还比较欠缺，尤其是缺乏普遍性的总论研究。虽然财政法与税法关系密切，但二者在研究对象和内涵上存在明显差异，单独提出财政法学总论研究是有意义的。经由“内部规律和外部经验相结合”的一般路径，可以分别在本体论、价值论、规范论、运行论四方面探讨财政法学总论的基本范畴。构建财政法学总论体系，能够更好地指引对财政法学具体制度的研究，也有利于明确财政研究的法学分析进路。

财政法学总论；体系构建；基本范畴

中国的财税法研究，在三十余年来发展甚快，相关成果不断推陈出新。但是，学者们对税法的研究热情明显高于财政法；而在财政法内部，对于具体制度的研究较多，对于基础理论的研究比较匮乏。审视民法、刑法等相对成熟的部门法学科，基础理论的共性研究，多表现为完善的“总论”体系；而这种“总论研究”的思路既有利于理论体系的周延，也能指导实践。这也为财政法基础理论的研究指引方向：建构一个财政法学总论，以对财政法领域的基础性、一般性、共同性问题集中研究，大有裨益。

1　研究范式提炼

“要称得上科学研究，就必须重视总结认识成果，使之概念化和范畴化，丰富范畴体系，而不能停留在感觉、知觉和经验的水平上。”［1］财政法学总论基本范畴的提炼，即是总论体系建构的过程。体系建构之前，必须先明确提炼范畴的方法与标准。

1.1提炼方法

对财政法总论的范畴提炼，可采“内部规律和外部经验相结合”的社会科学研究方法。

从“内部规律”而言，应该从财政法学科自身的规律和特点出发，研究财政法学科的知识谱系，在此基础上按照一定标准（下文将提到）确定属于“总论”部分应当研究的内容。尤其需要注意的是，既有研究成果中，虽然没有“财政法总论”的概念，但学者们也有在著作中讨论“财政法基础理论”，这可为我们在确立总论基本范畴时加以借鉴。

从“外部经验”而言，我们可参考并吸取其它学科在确立“总论”研究范畴过程中的经验、教训。具言之，首先看其它学科的总论都讨论了哪些基本内容，然后看这些基本内容是否有在财政法学的“总论”中加以讨论的必要，再结合财政法学科自身的特点，做出相应的处理。因此，经济法总论、环境法总论等类似著作，都可以作为我们研究如何确立财政法总论研究范畴时的重要素材。

1.2提炼标准

财政法学被称作 “法学领域一座尚未被开垦的大金矿”。面对纷繁复杂的待解问题，我们需要做出取舍：哪些问题应当纳入财政法总论的研究范畴？笔者认为，从构建完整学科体系的角度来说，有两类问题需要放在总论中进行研究。

一是财政法各具体制度中的普遍性、共通性问题。比如，预算法、政府采购法、财政收入法等制度中，都涉及到法律责任的承担。因此，对财政法律责任问题，就需要从一定高度进行提炼，分析行政责任、刑事责任、民事责任以及政治责任等各种责任形式在财政法中适用的适配性，同时研究不同责任形式之间的协调方法以及承担责任的主体等内容。对财政法律责任的研究，当然无法脱离具体的财政法律制度，而如果缺乏宏观上的提炼、概括，则可能导致具体法律制度中相应的责任制度规定得不够准确或是不够周延。而如果在“财政法总论”中对财政法律责任的问题进行系统研究，且上述研究成果又体现在立法或是修法过程中，可以预期类似问题至少会在一定程度上有所改善。

二是抽象并超越于具体制度的基础性问题。各部门法学都有一些“超越具体制度”的知识，例如民法中的民事法律关系、法律行为等内容，民事诉讼法中有关诉权的内容等均属此类。此类知识往往由具体制度抽象而来，但非对“制度”本身进行考察。对其进行研究，并不属于“法解释学”的范畴，而往往带有“立法论”的色彩，而且其往往能从宏观上指导具体的制度建设。例如，财政法基本原则的确立，虽然也需要对现有立法进行梳理，但在很大程度上还是一个“价值选择”的过程；而财政民主、财政法定等原则的确立，又能对财政法律的现实运行，起到重要的指引作用；再比如，对财政法律制度历史发展的梳理，也能够“以史为鉴”，为今后一个时期的财政立法提供参考。

本文拟借鉴法理学对范畴的一般分类，逐次讨论本体论、价值论、规范论、运行论等四个部分。

2　本体论

本体论，就是研究“财政法是什么”的理论，包括财政法的概念、地位、体系、渊源等。

2.1概念与调整对象

财政法的概念是整个财政法研究的逻辑起点。由于传统观点一般将一个部门法的概念界定为 “调整某某社会关系的法律规范的总称”，因而概念与调整对象产生了密不可分的联系。在此问题上，国内学者基本达成共识——财政法是调整财政关系的法律规范的总称。①虽然不同学者的定义在具体表述和一些细节之处有所差异，但实质相同。如“财政法是调整在国家为了满足公共欲望而取得、使用和管理资财的过程中发生的社会关系的法律规范的总称”（张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2012年版，第112页）；“财政法是调整财政关系之法”（刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法制出版社2009年版，第5页）；等等。

详加审视，对“调整对象”的研究存在诸多需要进一步澄清的问题，例如：何种行为属于财政行为？哪些范围内的行为属于财政法调整的“财政行为”？财政制度包括哪些位阶的规范？将财政法这类制度规范的调整对象界定为“制度”，是否存在“逻辑循环”的问题？而就调整对象的“财政关系说”而言，值得深入思考的问题也不少。例如：财政关系在历史上并非等同划一，受财政职能不断变化的影响，财政关系的范围是不断伸缩变化的，那么对财政关系内涵和外延的界定便影响到财政法调整范围的变易。因此，欲确定财政法调整对象，便需要首先界定清楚财政的作用范围，这又涉及到“确定财政关系范围的标准”等诸多问题。由此可见，调整对象的确定并非那么简单，要想真正把握这个问题，需要作一系列深入研究。

进而言之，中国大陆的法学研究，十分强调“调整对象”的界定。特定的调整对象成为相关部门法研究的“正当性基础”。然而，过分强调法的概念与调整对象的联系，可能招致不必要的理论桎梏。特别是面对纷繁复杂的现代财政现象，很难找出一个明确的“财政关系”概念来加以对应——即使勉强为之，恐怕界定出的调整对象也只是一个内涵模糊甚至大而无当的 “鸡肋”。现代法学研究强调“问题导向”与“学科交叉”，事实上已经很难找到传统法学那样泾渭分明的所谓 “调整对象”，它们一般是围绕所研究的问题而扩展到不同的法律学科，形成一种以研究对象为核心而非以部门法为藩篱的“领域法学”。这启迪我们可以从新的视角对财政法的概念作一番审视。

2.2地位

法的地位是它在法体系中是否具有自己的位置，或者能否成为一个独立的法律部门而存在。如果能，则须进一步探究其在法律 “金字塔”中所处的位阶与层次。通常理解，独立地位存在的主要标志是调整对象，而如前所述，学者们普遍认同财政法具有独立的调整对象（财政关系），因而她被认为是一个独立的法律部门。基于同样的原因，在以调整对象作为划分部门法或学科体系的传统学说中，财政法也被划归为经济法体系中的宏观调控法之下的一个二级子部门法，有论者进而指称财政法是经济法的“龙头法”。［2］

但是，宏观调控只是财政法次要、补充的功能，仅在财政补贴等少部分的、动态的、宏观的内容中有所体现，不代表财政法的全貌。而且，将财政法置于宏观调控法的体系之下，过于凸显政府对市场经济的调控和干预，难以体现民主、自由、公民财产权保护等财政法的应有之义，背离了根植于民主宪政基础上的现代财政问题的实质——“公民财产权与政府财政权的对立统一”。［3］因此，这种定位有失偏颇。

2.3体系

体系思考是为了理顺各组成部分之间的关系，使其处于同一指导思想之下，消除价值判断上的矛盾；在体系确立后，各种法律规范可以按照一定的原理有序排列，从外观上呈现一种透视的效果，对于法律解释以及制定法的漏洞补充是很有好处的。［4］根据结构主义，一定的结构、体系能产生一定的功能。为了更好实现财政法的功能，在确立财政法体系的过程中，应满足一定的基本要求。具言之，合适的财政法体系应当与上位阶的宪法价值及规范体系相符合，与其它相同位阶的规范体系相调和，还必须保证体系内部没有相互矛盾的现象。

前苏联学者围绕财政法的体系曾发生过激烈的争论，他们普遍根据经济属性将财政区分为集中性的国家财政和非集中性的部门财务；在此基础上，有些学者认为这两部分内容都属于国家财政，而另有一部分学者则认为仅有国家机构进行的集中性财务，才属于国家财政范畴。这种不同的认识导致不同学者对财政法体系的认定表现出比较明显的差异。［5］而日本学者对财政法体系的认识，主要通过其学科体系表现出来，一般认为财政法学包括财政法序说（或称“财政法一般理论”）、财政计划法、公会计法、公财产法、地方财政法和财政统制法等六个部分。［6］可见，财政法调整对象在不同的历史条件下会有所变化，因而，财政法的体系是一个具有时空跨度的概念——这也可以解释为何不同国家的学者在不同的历史时期对财政法体系的理解是不一致的。

目前，我国学者对财政法体系的研究形成一系列成果。有“六分法”（财政基本法、财政平衡法、财政预算法、财政支出法、财政收入法、财政监督法）、“三分法”（财政管理体制法、财政收支管理法、财政活动程序法）等不同观点。但仍有必要在中国语境下具体研究现时的财政法体系问题，例如：财政法的体系应当解构为哪几个层次？每一层次如何进一步解构？解构与建构的逻辑进路何在？置于国际语境下，我国的财政法体系有何特色？置于历史维度中，现时条件下的财政法体系又有何特色？

2.4渊源和形式

法的渊源和形式，是两个既有联系又有区别的概念，目前学界对这两个概念的混用现象比较普遍。法的渊源，指法的来源或法之栖身之所，也可认为是法产生的原因或途径。［7］在当代中国，比较具有普遍性的渊源主要有：立法；国家机关决策和决定；司法经验、判例和法律解释；国家和有关社会组织的政策；国际法；习惯；道德规范和正义观念；社团规章和民间合约；外国法；理论学说，特别是法律学说。可见，法的渊源是一个“法前”的概念。而法的形式，则指法的具体的外部表现形态，人们通常当作“法的渊源”的宪法、法律、法规和规章等，其实是“法的形式”。既有财政法学研究中，一般将宪法、法律、法规等视为“财政法的渊源”；在明晰上述法理之后，我们便知道这是一种误用。

财政法的渊源，是形成财政法规范的资源和进路，例如财政立法、国务院有关财政问题的决议等。这其中首先要关注财政立法的问题。财政事项具有很强的技术性，不像刑法、民法等传统法律那样，能相对容易地为立法机关所理解和掌握；因此各种知识背景的专家，都在立法过程中发挥重要作用。同时，财政立法涉及到不同机关间的权力配置，因此在立法过程中的博弈现象更加突出，如果要在财政立法程序中合理引导这种利益博弈，就需要作出相应的程序性安排。

依据制定机关和规范的效力，财政法的形式包括宪法、法律、法规等不同层次。我国当前的财政法规范存在“立法位阶不高”的问题，“授权立法”和“部门立法”现象比较突出，对这些现象的合理性、以及如何进行优化，值得思考。

3　价值论

价值论，研究的是与法的价值相关的一系列理论，如理念、价值、宗旨、原则等。

3.1理念

法的理念，是人们在法律实践中通过理性能力所把握到的法的内在精神和普遍范型，是法的理论范围内所能探求的最高抽象层次的范畴。［8］其意味着“法律应如何”，区别于作为事实问题的“法的概念”，本质上是一个价值问题。［9］财政法的基本理念应当包括三个维度。

一是公共财产观。传统观念中，谈及“财产法”时一般都指向民商法，即直接调整平等主体间财产关系的法律。但应看到，私人财产单有私法保护并不充分，私产还可能受到国家公权力的侵夺。因此，应当将财产法分为私人财产法和公共财产法，前者如民法，划定平等私主体之间的财产边界；后者则是财税法，划定私人财产权与国家财政权之间的界限。之所以说财税法是公共财产法，可以从静态和动态两个角度来理解。从静态角度看，税收、政府性基金、国有企业及其利润等都是财产，只不过它们不像私人财产那样具有排他性、独占性，而是一种公共财产。从动态角度理解，就是说财税法要研究的正是公共财产的取得、管理、使用与分配中的法律问题。从财产法的角度去研究财税法，将成为构建财税法学新体系的逻辑基础，也是财税法学理论研究的价值主线。

二是理财治国观。即树立“理财即治国”思维。对一个财政收入达11万亿的大国而言，管好国家的“钱袋子”，无疑也就是治理国家的重要内容。要想“理好财”，需要规范、有序地进行国家“理财”活动，这首先就要求“依法理财”。建构一个规范、完整、科学的财税法律体系，既能遏制政府的公权向私人经济领域扩张的冲动，又能避免政府在财政活动中因为规范漏洞而出现寻租现象，从而使政府能够做到财政收入合理、合法、合宪，财政支出公开、公平和公正，财政管理有规、有序、有责。因此，这便要求我国加快财税立法进程、充实财税法律体系，使重要的、基础性的财税事项，都做到“有法可依”。在此基础上，再进一步提高立法的科学性与民主性，加强法律实施过程中的监督，从而实现“良法善治”，从“财税法制”走向“财税法治”。

三是财政控权观。即要限制国家财政权力的外部边界，实现财政权力的合理配置。具体来说，一是要求国家财政权力受到宪法、法律的严格控制，二是要求纳税人的基本权利得到宪法、法律的充分保护。简言之，就是要以公民私有财产权保障作为对政府财政的控制，这就是宪政的内在要求在财政领域的具体体现。同时，限权往往还和分权、制衡紧密联系在一起，也就是要求财政权力在各个国家机关内部进行合理配置，并伴有制衡、监督机制。财政分权，在横向体现为立法机关、行政机关、司法机关之间的权力配置，在纵向体现为中央机关与地方机关的权力划分，其要旨都是通过权力相互制约来达到平衡，避免权力过分集中带来骄纵与恣狂。

就三者关系而言，公共财产观阐述了财政法的根本属性，理财治国观描绘了财政法的使命与前景，而财政控权观则具体提出了财政法的现实推进路径。

3.2价值

“价值”是客体之于主体的有用性。［10］目前国内既有研究成果中，少见系统论述财政法价值的文献。①通过知网检索，与“财政法的价值”有关的文献仅有3篇，分别为徐孟洲：《论法的和谐价值与财政法核心理念》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第4期；任际：《财政法的正义价值判断与选择》，载《法学》2011年第4期；田小东：《财政法核心理念要体现和谐社会的基本价值》，载《财会研究》2010年第13期。笔者认为，财政法的价值研究应注意以下几点。

第二，在内容上要把握价值的高度与普遍性。价值作为衍生出宗旨、原则的基础性范畴，应当具有相当的高度，即必须能够统领财政法的各类下位范畴，贯穿财政法各项制度的始终，在财政法规范的生成、运行等过程中得到普遍体现。由于财政关系本身就具有相当的复杂性，财政法规范所欲保护（或是体现）的价值自然也是丰富多彩的，而只有其中的“核心”内容，才应当被确立为整个财政法的价值。

第三，在时间上要注重回应当下的现实需求。价值是一个历史范畴，随着社会发展阶段的进化和人类认识境界的扩展，价值的内涵也在发生着变动。作为应用法学的财政法，既要把握不同历史阶段中财政法价值内涵的共性，也要注重对我国现阶段所面临的特殊问题进行回应。这不是要重回“对策法学”的老路，而是问题导向的必然要求和生动体现。

3.3宗旨

法的宗旨，是一部法律所欲实现的基本目标，体现着法的精神追求和价值取向。国内在这一方面的研究也相当欠缺，目前尚未产生较有影响力的专门论述，相关研究成果主要表现为对现行法宗旨的批判与反思。由于时代背景所限，我国现行财政法律法规的宗旨总体上还比较落后，已经不能较好地反映市场经济条件和公共财政理念下的新形势、新变化。例如，修改前的《预算法》就将“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”作为立法宗旨，过于强调国家预算的工具性职能，而忽视了预算本应具有的规范政府收支行为的意涵。［11］在修法过程中重新审思立法宗旨，融入“预算法是管理政府的工具，而非政府管理的工具”的理念，其必要性自不待言。此外，在《财政转移支付法》、《财政收支划分法》等法律的立法建议中，学者也对其立法宗旨作出了剖析。［12］总而言之，目前国内对于财政法宗旨的研究还比较零散、孤立，缺少在财政法整体层面的“共性”的梳理与归纳。

3.4原则

法的原则，贯穿于法的各个环节，是统摄各类具体规则的基础性规则。在学科宏观体系中，财政法原则扮演“承上启下”的角色，上承财政法的基本理念，又对具体的财政行为具有一般指导意义和普遍约束力。一般认为财政法应当包括财政民主、财政法定、财政健全和财政平衡四大基本原则。

针对财政法基本原则，还有诸多需要研究的内容。参考其它研究相对成熟的部门法学科，比如民法，不难发现，其学者对基本原则之间的关系，也投入了一定的研究精力。例如，意思自治原则和诚实信用原则的关系、以及各原则之间的优先次序等问题，都有学者进行讨论；相关研究不仅具有理论构建上的价值，对于需要援引基本原则的司法实践也起到了积极作用。而反思财政法诸基本原则中，财政法定与财政平衡原则的指引也可能导向不同的结论，因此，对这几项基本原则之间的关系加以研究，很有必要。

需要强调，研究财政法基本原则，不仅具有理论价值，也有很强的现实意义。例如，现实生活中政府公债规模的不断扩大，导致财政风险上升；而我国目前消除国债风险的希望主要寄托于经济的持续发展，缺乏强有力的国债风险防范机制。如果财政健全原则得以确立，并通过具体的法律标准和程序体现出来，势必有助于将财政风险控制在可预测和可接受范围内，对经济的长远发展大有裨益。

总体看来，深港股市相关程度仍不高，这可能是由于两地市场制度因素和投资产品、工具的影响，投资者可以利用市场间的差异性构造投资组合，在分散投资风险的同时考虑深港股市间的相关性波动。在样本两阶段期间中，两地股市收益率间关联性具有明显的时变特征，总体经历“N”型趋势，先短暂缓慢上升，经历长时间的波动下降又明显的波动拉升，且达到的相关程度较刚开始更高，也表明“深港通”开通初期，两地的联动效应并没有得到加强，反而继续波动下降，后期深港两地的收益率波动相关性具有较明显的提高，且每次股市的巨大波动均会显著影响两地市场的联动效应，这与“深港通”政策实施的目的也是相符的。

4　规范论

规范论，研究的是法的行为、主体、权利、义务、责任等理论问题，是围绕着法律关系来阐释财政法的特质。

4.1行为

法律行为，是对法的各种行为现象进行高度抽象所得出的上位范畴。法律行为的概念肇始于民法，但已经受到各个法律学科的广泛关注——甚至可以说，任何一门成熟的法学学科，都应当有自己的行为理论。可以说，行为理论居于规范论的核心，因为行为由主体来进行，行为也引发权利、义务关系之得丧变更，并产生责任问题。然而，财政法研究中使用“财政行为”概念的论著比比皆是，但对于财政行为理论本身的研究则基本上处于空白状态。①根据知网检索，对财政行为的论述仅有王桦宇：《财政收入行为及其调制研究》，武汉大学2005年硕士论文；陈龙：《财政行为范围的界定：政府比较优势领域》，载《学习时报》2010年3月1日。

在此，笔者仅给出“财政行为”研究的一些可能思考方向：其一，财政行为的比较研究。财政行为首先是法律行为，因此有必要借鉴法律行为的普遍研究成果，分析财政行为与行政行为、民事行为等的异同，进而得出财政行为的独特之处；其二，财政行为的范畴研究。明确财政法学的研究对象，需要回答 “什么是财政行为”，这就要求我们从主体、功能、目的等角度全面地界定财政行为，揭示财政行为的法律特征，进而剖析财政行为的要件与效力；其三，财政行为的类型化研究。为了探讨对不同行为的法律规制，有必要将财政行为细分为若干类别，再分别讨论其规制原理与具体路径。

4.2主体

主体，是根据法律而享有权利、承担义务的组织或个人。在我国，财政法的主体问题长期以来被隐没在经济法的主体问题之中，学界惯于将经济法所划分的“调控主体”与“调控受体”照搬至财政法中，这是由于财政法传统上被视为经济法的分支，而且经济法的主体理论研究相对发达。然而，当我们面对财政法从“政府的管理工具”到“管理政府的工具”的理念转型时，再沿用这种思路就未必妥当了。不过，我们又应当提炼出什么样的范畴来概括财政法丰富多样的主体呢？

具体的财政法制度中，主体理论缺位所造成的问题并不鲜见。例如，《政府采购法》主体中的采购人仅包括“使用财政性资金”的“国家机关、事业单位、团体组织”，这一主体判断标准就存在诸多可拷问之处：何为“财政性资金”？为何将国有企业、国有控股企业排除在外，而与《招标投标法》形成价值取向矛盾？将事业单位、团体组织全部纳入范围而不加区分，是否合适？［13］又如，《预算法》的诸主体均为立法、行政等国家机关，而社会团体、一般公众则缺少主体地位，民意吸纳也仅仅是政府的“恩惠”而非民众的权利。在国家机关诸主体内部，也明显缺少制衡与监督。［14］这些问题固然暴露在财政法各子部门法中，但也反映了加强主体理论研究的需要，否则财政法内部的逻辑就很可能是零散而不自洽的。

4.3权义

权利与义务，是法律的核心问题。“法律的任务就是要把利益转化为权利和义务，合理地确定权利和义务的界限”［15］，恰如耶林所言：“法学乃权利和义务之学”。

财政法上，财政行为、财政法律关系、财政法律责任等都要以权利义务为基础来展开，财政权利（力）与义务的配置也构成了财政法的中心问题。财政法总论对这一问题的研究，不可能是具体阐述各个制度下的应然配置，而主要是在一定理念的指引下，揭示财政权义配置时应遵循的原则。笔者认为，前述“财政控权观”应当成为财政法主体间权义配置的基本原则。政府的财政权本质上是行政权之一种，而行政权天然具有扩张的属性，如果不通过制度手段加以控制，其便具有膨胀为侵害公民权利的“利维坦”的可能性。因此，财政权力配置时，应强化人民代表大会对财政活动的监督权、控制权，同时为政府的财政权设置一定界限。除“控权”原则外，“公共财政观”也应当成为权义配置的原则。具言之，之所以要赋予政府机关以一定财政权力，是因为其要为纳税人提供公共物品和公共服务。于是，如何使公共物品的提供更加有效、从而使财政活动更好地服务公众，就成为权义配置时应当考虑的基本因素。例如，世界上很多实行财政联邦主义的国家，不同级次政府分别享有一定的财政收入权，并提供相应级次的公共产品和公共服务。在这种模式下，决定不同级次政府间权义配置的因素之一便是 “由哪个层级的政府提供某种公共物品最为有效”。当然，财政控权和公共财政如何更好地指引财政权义配置？除此二者外，还有哪些原则应当成为财政权义配置时的考虑因素？尚待深入研究。

4.4责任

法律责任，是行为人由于违法行为、违约行为或由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。传统的法律责任形式主要包括民事责任、刑事责任和行政责任。一般来说，民法规范中仅规定民事责任，刑法规范中仅规定刑事责任，行政法规范中则主要规定行政责任。但在财政法的法律责任承担上，则往往是既有民事责任，又有行政责任，还可能有刑事责任，表现出明显的综合性。因此，在具体财政制度的设计中，就应全面考虑各种责任形式，避免疏漏。

有学者证成经济法责任的独立性，认为作为为解决现代问题而产生的高层次的经济法，必然以传统责任形式为基础，但是从责任主体、责任发生阶段等因素看，其和传统的民事责任、刑事责任和行政责任不同；“法律主体既然具有多种法律角色，在不同的法律领域，就可能承担不同的法律责任。只要承认经济法与传统的民法、刑法、行政法、诉讼法等是不同的部门法，就应当承认违反上述不同的法所应当承担的法律责任也是不同的。”［16］简言之，责任形式的相似性，不能据以否认经济法责任的独立性。该论述对分析财政法律责任的独立性，亦有借鉴意义；当然，只有研究清楚财政法律责任的具体形式、特殊性以及对传统责任理论的超越，学科意义上，财政法律责任的“独立”才有可能。

另一个相关问题是“救济机制”，这又包括可诉性、诉讼形式（例如要不要设立独立的财政法院？要不要建立特别的财政诉讼程序？）等问题。可见，财政法总论中的各块内容，相互之间是有极为密切联系的，可以形成一个环环相扣的完整体系。

5　运行论

运行论，关注财政法制度的动态运行，涉及财政法的立法、执法、司法等诸环节，可概括为财政法的规范生成和规范运行两个层面。

在财政法的规范生成，最为核心的是立法缺位、行政错位问题，或者说是财政法定、财政平衡的落实路径问题。例如，我国目前的财政收支划分的制度框架是1994年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，该文件不仅法律层次低，而且出台时日已久。由于调整政府间财政关系的法律长期处于缺位状态，中央政府就在事实上掌控了央地财政收支划分的权力。中央政府长期的事权下放、财权上收，使得地方政府处于“财政倒挂”的困境，因而又催生了地方政府土地财政依赖与公共品供给乏力等问题。这就充分表明，由行政机关自行掌握财政的运行，很可能导致政府失灵，引发诸多恶果——这也正是财政法之所以有必要存在的原因。因此，在规范生成层面，必须贯彻财政法定，由代议机关出台《财政转移支付法》《财政收支划分法》《财政投融资法》等相应法律规范，并且在立法过程中充分考虑央地关系的博弈与互动，以求构建出科学、完整的实在法体系。

在财政法的规范运行，相对紧迫的是强化财政监督与财政责任的问题。财政法是掌控国家的“钱袋子”的法律，然而缺乏监督与责任的法律很大程度上就失去了生命力。财政监督的主体、权义配置、责任形式都是值得研究的重要课题。例如，对《预算法》的修改，强化全国人大的预算监督权即为一大重点。现实中，作为权力机关的全国人大目前在财政监督方面的权力也很大程度上沦为形式，缺乏对行政权力的有效约束和控制。廓清立法机关与行政机关在财政方面的职权范围，使其回归应有定位，不仅是财税法治的应有之义，而且对其他方面的改革也意义重大。

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