村民委员会民主选举国家法规范研究

摘 要： 村民委员会民主选举国家法规范的沿革大致划分为三个阶段。2010年《村民委员会组织法》修改了村民选举委员会构成制度、选举权普遍性制度、选民名单公布制度、选举实施程序制度、罢免村委会成员制度、不正当手段妨害选举当选效力与救济制度，增设了村民委员会成员职务自行终止制度、村民委员会成员出缺补选制度、村民委员会新老交接制度。该制度设计有关“村民委员会的选举”作为章名、村民选举委员会构成制度、村民委员会主任、副主任和委员履行职务能力自行中止、选民名单异议进一步救济、村民委员会新老交接缺乏强制保障等方面仍存在不足，需要中央层面国家法规范立法解决。

文献标志码：A

文章编号：1672－3910（2015）04－0094－07

DOI：10.15926／j.chki.hkdsk.2015.04.018

收稿日期： 2014－12－27

作者简介： 张景峰（1966—），男，河南偃师人，教授，主要从事宪法、公司法研究。

村民委员会在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）中有两种不同含义：第一种含义是基层群众性自治组织，与《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中所提“村民委员会”用法含义相同 ①，即村民委员会实际上是社区自治体；第二种含义是基于民主选举产生成员而构成的基层群众性自治组织中的机构 ②——该含义仅蕴含在《村民委员会组织法》规定之中，即村民委员会是社区自治体的机关或者机构。因此，“村民委员会民主选举”即包含两种不完全一致的含义。由于2010年《村民委员会组织法》设置有第3章“村民委员会的选举”的明确规定，且本文主要以《村民委员会组织法》具体制度为研究的基本内容，那么这里“村民委员会民主选举”的含义即指第二种含义上村民委员会的选举。

村民委员会民主选举国家法规范有中央层面国家法规范（《村民委员会组织法》文本）和地方层面国家法规范（根据《村民委员会组织法》授权而进行地方立法文本），村民委员会民主选举国家法规范的研究对象就可能涉及这两个方面的内容。本文的研究对象集中在村民委员会民主选举中央层面国家法规范，也主要根据其制度设计来进行探讨。

一、村民委员会民主选举国家法规范主要沿革

村民委员会民主选举国家法规范的沿革大致可以划分为三个阶段，分别体现在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称“试行《村民委员会组织法》”）、1998年《村民委员会组织法》和2010年《村民委员会组织法》三个不同时期的法律文本中。

（一）试行《村民委员会组织法》阶段

试行《村民委员会组织法》阶段的法律在试行时期是具有强制性的，这从村民自治在各地的试行（集中体现在各地制定有实施条例推动村民自治实施）可以看出，因此，其关于村民委员会民主选举的规定是值得回顾的重要阶段。

从法律文本结构上看，试行《村民委员会组织法》共有21个条文，没有分章，属于简单结构规范性法律文件结构类型。试行《村民委员会组织法》第9条（共1条）是关于村民委员会选举的规定。该条主要涉及两个方面的内容，第1款是村民委员会成员直接选举产生和村民委员会每届任期的规定，第2款是选举权普遍性的规定。

（二）1998年《村民委员会组织法》阶段

1998年《村民委员会组织法》的颁布是将试行法转变为全面实施法的重要立法举措，其关于村民委员会民主选举的规定是其后相关内容修订的基础，因此，这也是值得回顾的重要阶段。

从法律文本结构上看，1998年《村民委员会组织法》共有30个条文，没有分章，仍然属于简单结构规范性法律文件结构类型。1998年《村民委员会组织法》第11－16条（共6条）是关于村民委员会选举的规定。第11条规定了村民委员会成员直接选举产生和村民委员会每届任期，第12条规定了选举权的普遍性、选民名单的公布日期，第13条规定了村民委员会选举的主持机构、村民选举委员会产生办法，第14条规定了候选人的提名、选举的有效与当选、投票程序、选举办法授权立法，第15条规定了威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害选举的救济与责任追究，第16条规定了罢免村委会成员制度。

（三）2010年《村民委员会组织法》阶段

2010年《村民委员会组织法》是现行有效的法律规范，其关于村民委员会民主选举的规定既是现实村民委员会选举的法律基础，也是我们分析、批判并提出改进建议的规范基础。因此，它是我们分析的关键阶段。

从法律文本结构上看，2010年《村民委员会组织法》共有41个条文，分为6章，属于复杂结构规范性法律文件结构类型。该法第3章用10条（第11－20条）规定了“村民委员会的选举”。第11条规定了村民委员会成员直接选举产生和村民委员会每届任期，第12条规定了村民选举委员会，第13条规定了选举权的普遍性、一次参加权利穷竭，第14条规定了选民名单的公布日期、异议，第15条规定了候选人的提名，选举的有效与当选、投票程序，委托投票和具体选举办法授权立法，第16条规定了罢免村委会成员制度，第17条规定了暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段妨害选举当选效力与救济，第18条规定了村民委员会成员职务自行终止，第19条规定了村民委员会成员出缺补选，第20条规定了村民委员会新老交接。

二、现行村民委员会民主选举国家法规范的推进

2010年《村民委员会组织法》关于村民委员会民主选举的规定，较之于1998年《村民委员会组织法》有巨大的进步；对其较之于旧法推进的总结，是引导人们正确认识相关制度的理论工作，也是进一步执行好现行相关制度的基础工作之一。

1.改进了村民选举委员会构成制度。2010年《村民委员会组织法》第12条将村民选举委员会构成制度划分为3款予以规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第13条就村民选举委员会构成制度的简单规定相比，有四个方面的改进值得关注：（1）明确“村民选举委员会由主任和委员组成”，避免了原来“村民选举委员会成员”的笼统描述，村民选举委员会包括主任和委员两种类型成员的规定更为具体化，在一定意义上为村民选举委员会运转提供了组织基础；（2）增加了村民选举委员会成员推选产生的新途径——村民代表会议，与新的村民代表会议制度相衔接，与村民自治的实践相契合；（3）增设了村民选举委员会成员退出制度，如果出现“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人”的情况，要求该成员退出村民选举委员会，从而避免选举的程序不公，体现了制度设计的精细化；（4）增设了村民选举委员会成员缺额填补制度，如果“村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因出缺的”，则推选出缺相应名额的成员，具体办法可以是“按照原推选结果依次递补，也可以另行推选”。一方面是作为保障村民选举委员会正常运转的制度，另一方面实际上与新增的村民选举委员会成员退出制度相衔接。改进后的2010年《村民委员会组织法》村民选举委员会构成制度体现了立法技术的进步，是村民自治实践活动与村民自治立法良好互动的结果。

2.改进了选举权普遍性制度。2010年《村民委员会组织法》第13条将选举权普遍性制度划分为3款予以规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第12条就选举权普遍性制度的规定相比，有两个方面的改进值得关注：（1）增设了村民范围的规定，明确了能够在村民委员会选举前获得登记、列入参加选举村民名单的人员范围，尤其是对“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”列入参加选举村民名单的规定，遵循了村民自治的原则，符合村民自治理论支持的“村民资格问题，在坚持户籍关系原则的前提下，不排除村民自主作用的发挥，毕竟是村民自治” ［1］。（2）增设了一次参加权利穷竭制度，对于那些“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，”其村民委员会主任、副主任、委员的选举权利穷竭，“不得再参加其他地方村民委员会的选举”。该规定意在加强参加选举村民与所在村庄的物质利益关联度，实际上也加强了精神利益关联度，避免村民自治权滥用，损害其他自治主体的村民自治权和合法利益。

3.改进了选民名单公布制度。2010年《村民委员会组织法》第14条将选民名单公布制度划分为2款给予了规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第12条就选民名单公布制度的规定相比，有两个方面的改进值得关注：（1）明确了村民选举委员会应当在选举日的20日前公布登记参加选举的村民名单，确定村民选举委员会是登记参加选举村民名单的法定公布主体，修改了原来公布主体不明的规定、与村民选举委员会职责相一致；将需要公布的名单“有选举权和被选举权的村民名单”修改为“登记参加选举的村民名单”，与2010年《村民委员会组织法》第13条规定相衔接，内涵更清晰。（2）增设了选民名单异议制度，“在中央立法层面确立了登记参加村民委员会选举的选民名单异议制度，不但考虑到了村民自治中登记参加选举的村民名单可能存在的不当情形，也对村民自治中民主选举权的保障给出了明确的法律救济渠道。村民认为登记参加选举的村民名单中的人员有不具有选举资格的，或者村民认为登记参加选举的村民名单中没有载入的人员具有参加选举资格的，可以根据选民名单异议制度规定的程序进行申诉” ［2］。该规定从村民选举角度逐步构建、完善村民自治权利保障与争议解决制度，是很好的立法创新。

4.改进了选举实施程序制度。2010年《村民委员会组织法》第15条将选举实施程序制度划分为5款给予了规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第14条就选举实施程序制度的规定相比，有三个方面的改进值得关注：（1）候选人的提名增加了积极资格要求与见面制度，在资格制度上要求候选人应当具备的积极条件包括“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力”，并对提名的出发点进行了约束，“应当从全体村民利益出发”；在见面制度上要求“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题”。增加的这两点，不但有助于正面引导提名候选人，而且有助于村民加深对于候选人的认识。（2）选举有效与当选制度增加了不足名额另行选举制度，明确如果选举后当选人数不足应选名额的，就要对不足的名额另行选举来产生应选名额的成员；第一次投票未当选的人员中得票多的为另行选举的候选人，经过选举，如果候选人得票多、且所得票数不少于已投选票总数的三分之一，即当选。该规定是对地方选举规范和选举实践经验的总结。（3）增设了委托投票制度，明确登记参加选举的村民如果因为选举期间外出不能参加投票的，允许书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。该规定使得法定范围的委托投票（法定委托人和代理人）得到了确认和规范，适应了选举实践的需要。

5.改进了罢免村委会成员制度。2010年《村民委员会组织法》第16条将罢免村委会成员制度划分为2款给予了规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第16条就罢免村委会成员制度的规定相比，有两个方面的改进值得关注：（1）增加了可以提出罢免村民委员会成员要求的新途径——三分之一以上村民代表联名，与新的村民代表会议制度相衔接；（2）删除了履行投票表决罢免程序时村民委员会的制约制度，实行罢免村民委员会成员通过双过半制——“须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”，避免罢免对象阻滞罢免程序，在难度上与当选制度相平衡。该制度更加尊重村民的意愿，实际上有助于实现村民的民主监督权。

6.改进了不正当手段妨害选举当选效力与救济制度。2010年《村民委员会组织法》第17条将不正当手段妨害选举当选效力与救济制度划分为2款给予了规定。该规定与1998年《村民委员会组织法》第15条就罢免村委会成员制度的规定相比，有两个方面的改进值得关注：（1）增加列举了暴力、欺骗、虚报选举票数等常见的妨害选举的不正当手段，明确规定如果采取这些手段当选村民委员会成员的，在法律上发生无效的法律效果，为界定妨害选举的不正当手段提供更为明确的法律依据。（2）将调查、处理通过不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举行为的主体明确为乡级或者县级人民政府，责任单位更为明确，有助于该职责的落实。

7.增设了村民委员会成员职务自行终止制度。对于村民委员会成员具有不能或者不宜继续担任村民委员会成员职务的情形，如何处理？1998年《村民委员会组织法》没有相关规定，地方法规探索、实践了村民委员会成员职务自行终止制度。2010年《村民委员会组织法》第18条将村民委员会成员职务自行终止的地方国家法规范上升为中央层面的国家法规范，明确规定如果村民委员会成员出现丧失行为能力或者被判处刑罚情形，不能或者不宜继续担任村民委员会成员职务的，其职务自行终止。从而在中央立法层面创设了村民委员会成员职务自行终止制度。

8.增设了村民委员会成员出缺补选制度。2010年《村民委员会组织法》第18条规定了村民委员会成员职务自行终止制度，就规范内部和谐来看，即产生了村民委员会成员的出缺问题（当然，还有其他原因导致村民委员会成员出缺的，比如村民委员会成员死亡、辞职、被罢免等）。为了解决村民委员会成员出缺问题，2010年《村民委员会组织法》第19条规定了村民委员会成员出缺补选制度（1998年《村民委员会组织法》没有调整村民委员会成员出缺的规范，属于规范漏洞）。关于村民委员会成员出缺补选制度主要包括三个部分：（1）村民会议或者村民代表会议补选的设计，明确了补选出缺村民委员会成员的承担者，村民会议或者村民代表会议成为补选出缺村民委员会成员的法定主体。（2）补选程序参照的设计，允许参照2010年《村民委员会组织法》第15条的程序规定，对出缺村民委员会成员进行补选。（3）补选的村民委员会成员任期的设计，明确其任期到所在届次村民委员会任期届满时止，符合补选村民委员会成员的性质。

9.增设了村民委员会新老交接制度。村民自治实践中，村民委员会新老交接很容易产生摩擦。由于缺乏法律规定，存在上一届村民委员会不与新一届村民委员会交接的现象，影响到新一届村民委员会开展工作。为了规范村民委员会新老交接，2010年《村民委员会组织法》第20条规定了村民委员会新老交接制度。关于村民委员会新老交接制度主要包括两个部分：（1）新老届村民委员会之间工作移交期限的规定，明确“村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交”。即老一届村民委员会应当将其工作在新一届村民委员会产生之日起十日内移交完毕，不允许拖延或者拒绝工作移交。（2）新老届村民委员会之间工作移交主持者和监督者的规定，明确“工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督”。新老届村民委员会之间工作移交是在村民选举委员会主持下，乡、民族乡、镇的人民政府监督下进行的公务行为，而不是随随便便的私人行为，要按照法律的规定遵循一定的要求来完成。

三、现行村民委员会民主选举国家法规范的不足与修改

从立法论及立法研究的角度来看，批判性思维是其研究的基本属性，寻找立法缺陷是其重要功能，阐发2010年《村民委员会组织法》村民委员会民主选举制度的不足问题，即构成本文的内容之一。建构性思维也是其研究的基本属性，改进立法的对策性探讨是其基本功能，在文本分析基础上探讨2010年《村民委员会组织法》村民委员会民主选举制度的下一步修改问题，也构成本文的内容之一。

（一）现行村民委员会民主选举国家法规范的不足

现行村民委员会民主选举国家法规范并非无懈可击。对2010年《村民委员会组织法》村民委员会民主选举规定不足的分析，是改进村民委员会民主选举制度在理论层面的基础工作之一，也将为制度改进找寻出一定的切入点。

1.“村民委员会的选举”作为章名的不足。2010年《村民委员会组织法》采用“村民委员会的选举”作为第3章的章名，存在两个方面的问题。一个方面是“村民委员会的选举”的表达方式缺乏宪法根据，《宪法》第111条规定的是“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”，而不是村民委员会的选举。《村民委员会组织法》使用“村民委员会的选举”作为章名是不适当的表达方式，有违根据宪法立法的基本要求。第二个方面是“村民委员会的选举”的运用，延续了试行《村民委员会组织法》、1998年《村民委员会组织法》在一个法律文本中使用包含两种不同含义“村民委员会”术语的立法技术纰漏，不适当地增加了适用法律的困难。

2.村民选举委员会构成制度的不足。2010年《村民委员会组织法》村民选举委员会构成制度，还有一些不足值得关注。（1）村民选举委员会构成的数目不明确（一是人数区间不明确，二是奇数偶数不明确），没有回避制度设计。民政部2013年《村民委员会选举规程》指引的相关规定 ①也说明了这一点。村民选举委员会构成制度的这些不足，可能影响到实践的公正、顺利运行。（2）村民选举委员会运行规则不足，比如召集人、主持人缺乏规定，议事决定原则没有规定等。民政部2013年《村民委员会选举规程》指引的相关规定仅仅涉及“少数服从多数的议事原则” ②。村民选举委员会运行规则的这些不足，很容易影响该组织机构的运行。（3）村民选举委员会成员缺额填补制度没有更加明确的限制，可能影响村民选举委员会的议事，或者影响村民委员会的主任、副主任、委员的选举等。村民选举委员会成员缺额在有些情况下需要填补、有些情况下不需要填补，而法律文本没有区分。

3.村民委员会主任、副主任和委员履行职务能力自行中止制度的不足。2010年《村民委员会组织法》第18条是村民委员会成员职务自行终止制度的规定，一方面职务终止的用法不符合常规用法，通常表达是资格终止、能力终止；另一方面，中止事由也影响到职务的履行，但是中止事由不同于终止事由，仅有终止事由的规定不能满足现实情况的需要。2010年《村民委员会组织法》缺乏村民委员会主任、副主任和委员履行职务能力自行中止的制度。

4.选民名单异议缺乏进一步救济的制度设计。2010年《村民委员会组织法》第14条选民名单异议制度，只有选举村民委员会救济制度，而没有不服村民选举委员会处理决定异议制度和救济制度，不利于保障村民民主选举权的平等实现。如果不服村民选举委员会的处理决定，现有《村民委员会组织法》又没有连接《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定，似乎可以得出结论，“倾向于将该规定解释为村民选举委员会具有终局的处理权。但是，这种规定和解释是否有利于保障村民民主选举权的平等实现不无疑问，事实可能妨碍村民民主选举权的平等实现。” ［3］

5.村民委员会新老交接缺乏强制保障。2010年《村民委员会组织法》第20条虽然明确要求“村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。”但是如果老一届村民委员会不向新一届村民委员会进行工作移交，又该如何处理呢？从规范上来看，缺乏村民委员会新老交接的强制保障手段。民政部2013年《村民委员会选举规程》指引的相关规定 ③也能够说明这一点。

（二）现行村民委员会民主选举国家法规范的修改方案分析

根据前述现行村民委员会民主选举国家法规范不足的分析，结合法学理论，对于相关制度的修改、提升进行探讨，是政策性理论研究的基本任务，可以为2010年《村民委员会组织法》的修改提供智力支持。

1.“村民委员会的选举”章名应修改为“村民委员会的主任、副主任和委员的选举”。“村民委员会的选举”不能包含村民委员会中的所有选举事项（推选在一定意义上也属于选举），其表述与《宪法》上村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举的规定不一致，需要遵循《宪法》的规定，恢复到《宪法》的表述上来。修改后可以在一定程度上改变继续混用两种“村民委员会”术语的现象。

2.应对村民选举委员会的人数和活动原则作出规定。根据前述分析，村民选举委员会人数和活动原则有改进的需要。（1）就村民选举委员会的人数而言，可以限制为3、5、7、9的奇数，少于或者不符合奇数要求、影响到村民选举委员会履行职务的，要进行填补；（2）就村民选举委员会的活动原则而言，规定村民选举委员会召集、主持制度，规定村民选举委员会议事时坚持少数服从多数的议事原则。

3.应补充村民委员会成员职务能力自行中止制度的规定。根据前述分析，如果村民委员会成员职务能力自行中止制度被确认下来，重点规定村民委员会的主任、副主任和委员履行职务能力自行中止的事由。可以增加如下规定：“村民委员会的主任、副主任和委员部分被依法限制人身自由的，其履行职务能力自行中止，暂时不履行职务。村民委员会的主任、副主任和委员全体被依法限制人身自由的，由村民选举委员会或者村民会议、村民代表会议推举临时负责人，履行相关的职务。” ［4］

4.应确定村民选举委员会对选民名单异议处理的效力。根据前述分析，村民对选举委员会关于选民名单异议处理的结果存在争议的，鉴于现行立法的实际，可以解释为村民选举委员会对选民名单异议问题具有终局的处理权。但是，这可能与《民事诉讼法》“选民资格案件”的规定有抵触。可以考虑，在适当的时候修改现行规定，与《民事诉讼法》相连接，或者在适当的条件下进行符合法理、保证法律体系内部和谐的解释。

5.应构建村民委员会新老交接强制保障制度。根据前述分析，为了切实实现村民委员会新老交接，保障村民委员会的运转，可以考虑增设村民委员会新老交接强制保障制度。比如增加如下规定：“对拒绝移交或者无故拖延移交的，乡级人民政府可以依法强制执行。”或者增加如下规定：“对拒绝移交或者无故拖延移交的，村民选举委员会或者乡级人民政府可以依法申请人民法院强制执行。”

四、政策建议

1.以《宪法》为根据改进2010年《村民委员会组织法》的民主选举规范。鉴于《宪法》第111条规定的是“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”，“村民委员会”是自治体意义上的社区有机体，建议将2010年《村民委员会组织法》“村民委员会的选举”章名修改为“村民委员会的主任、副主任和委员的选举”，并且在具体制度修改、完善时，应将“村民委员会”的含义限定在《宪法》“村民委员会”的内涵之中。

2.以“村务委员会”替代机关或者机构定位的“村民委员会”。鉴于2010年《村民委员会组织法》存在有两种不完全相同含义的“村民委员会”，造成村民自治相关立法有悖于《宪法》的局面。《村民委员会组织法》文本内部不和谐，《村民委员会组织法》实施出现困境，建议对《村民委员会组织法》中具有机关或者机构定位的“村民委员会”法律术语进行修改，具体而言，即在立法中采用“村务委员会”的法律术语，替代具有《村民委员会组织法》特殊含义“村民委员会”的法律术语 ［4－5］。

3.修改2010年《村民委员会组织法》民主选举规范的若干具体制度。对2010年《村民委员会组织法》的民主选举规范，至少以下若干具体制度需要修改、完善：（1）确定村民选举委员会的人数、规模，将其限制为3、5、7、9这样的奇数，保证其能够有效履行职务。（2）确定村民选举委员会议事时的召集人、主持人，以及遵循少数服从多数的议事决定原则，保证其具备基本的议事规则。（3）确定村民选举委员会对选民名单异议处理的效力有两种方案，一是村民选举委员会对选民名单异议处理具有终局效力，二是通过《民事诉讼法》规定的“选民资格案件”特别程序予以司法审理确定效力。到底采用哪种方案？需要立法者定夺。我们的建议是增设规定与《民事诉讼法》相连接，利用成熟的渠道，通过司法审查解决问题。（4）构建村民委员会新老交接强制保障制度，赋予人民政府或者人民法院强制执行权，切实实现新老届村民委员会之间工作的正常移交。在“村务委员会”概念法定化之后，这里的“村民委员会新老交接”即指“村务委员会新老交接”。

五、小结

村民委员会民主选举国家法规范，在2010年《村民委员会组织法》中有1章10条的规定，占整个条文数的24.4%，内容比较重要和丰富。在村民自治实践中，村民委员会民主选举是一项较为成熟的自治方式、自治内容，也是一项最容易博人眼球、引人注意的自治实践。因此，对村民委员会民主选举国家法规范和村民委员会民主选举实践深入研究非常必要。本文对村民委员会民主选举国家法规范进行研究，首先考察村民委员会民主选举国家法规范的主要沿革，其次分析现行村民委员会民主选举国家法规范在2010年修订后的诸多推进，第三遵循批判性思维和建构性思维对现行村民委员会民主选举国家法规范的不足与修改方案进行探讨，揭示出现行村民委员会民主选举国家法规范还有很大的改进空间。当然，本研究并非最终定论，还需要更多的理论、实务工作者共同关注探讨该问题，提升对该问题的研究水平。