基于农业现代化与粮食安全的黑龙江垦区持续发展建议

2015-03-17翟绪军姜法竹贾永全

黑龙江八一农垦大学学报 2015年3期

翟绪军，姜法竹，贾永全

（黑龙江八一农垦大学，大庆 163319）

党的十七届五中全会提出，“三化”中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务[1]。党的十八大报告中则再次重申加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全的重要性。当前制约“三农”问题的两个基本矛盾是：人地关系高度紧张的基本国情矛盾；紧约束下加快工业化必然造成城乡对立二元结构的基本体制矛盾[2]。而黄季焜[3]结合我国当前粮食安全状况对我国未来粮食安全做出了理性判断：新时期我国粮食安全面临一系列新的挑战。现阶段，粮食生产遇到耕地减少、资源环境压力增大、劳动力成本上升、农业技术进步速度减缓等瓶颈因素，故要稳定提高粮食综合生产能力，关键是要充分发挥粮食主产区的功能。黑龙江省作为粮食生产大省，对保障国家粮食安全举足轻重。而黑龙江垦区作为中国农业现代化的排头兵，保障粮食安全战略的核心区，其地位与作用更显突出，通过研究黑龙江垦区的持续发展问题可以为解决垦区“三农”问题（即“农业、农场、农工”问题）提供新路径。

1 黑龙江垦区的作用与地位

经过三代北大荒人的艰苦奋斗，黑龙江垦区已经发展成为我国耕地规模最大、现代化程度最高、综合生产能力最强的国家重要商品粮基地和粮食战略后备基地[4]。垦区已累计生产粮食3 065.3 亿kg，向国家交售商品粮2 425.9 亿kg，为保障国家粮食安全作出了积极贡献。目前，垦区粮食综合生产能力达到225 亿kg，提供商品粮200 亿kg 以上，可保证1.3 亿城镇人口一年的口粮供应。作为国家重要商品粮基地，每到国家粮食出现短缺，比如在上世纪60年代大饥荒、80年代物价飞涨、2003年“非典”、2008年汶川大地震等特殊时期，垦区都发挥了突出作用，被誉为靠得住、调得动、能应对突发事件的“中华大粮仓”[5]。

1.1 黑龙江垦区的农业现代化引领作用不可替代

目前，黑龙江垦区的粮食单产已达到7 732.5 kg·hm-2，比全国平均水平5 377.5 kg·hm-2高出43.8%。超过美国和日本，与法国、德国、英国相当，是世界上最高单产水平。农业劳均生产粮食48 000 kg，超过欧美发达国家25 000 kg 的平均水平。农业综合机械化率提高到98%。三江灌区水利工程建设已见成效，有效灌溉面积占耕地面积的60%，高标准农田提高到73.47 万hm2，持续推广“十大栽培模式”和“十大新技术”，形成了“农艺农机结合、良种良法配套、生态环境适应”的科学种田模式，实现了全面积、全作物、全过程、全方位标准化作业，农业科技贡献率达到68.2%，农业科技成果转化率达82%，达到世界先进水平。

黑龙江垦区还承担了向地方辐射现代化大农业的引领示范功能。2010年的国务院59 号文件明确指出：发挥黑龙江农垦的示范引领作用，推进“场县共建”，不断扩大共建范围和领域，标志着场县共建已上升为国家重大决策。2013年，垦区农机“三代”作业，农技推广均超过333.33 万hm2，占除黑龙江垦区自有耕地面积外全省耕地面积的近40%，成功的将现代农业生产模式移植到黑龙江垦区的周边农村，不仅提高了垦区农业职工收入，也促进了黑龙江省农村粮食增产，农民增收[6-7]。并且未来相当长一段时期内，可以在全国推广黑龙江垦区引领农业现代化发展模式的先进经验。

1.2 黑龙江垦区的粮食安全保障地位不可动摇

黑龙江垦区紧紧围绕两大平原现代农业综合配套改革试验区建设，积极发展现代大农业，粮食总产量连续十年实现历史性突破，成为名副其实的中华大粮仓。2013年粮食产量达到212.1 亿kg，耕地面积288.47 万hm2，粮食播种面积280.33 万hm2，黑龙江省耕地面积1 187.07 万hm2，粮食产量600.41 亿kg，全国耕地面积12 160 万hm2，粮食播种面积11 315.33 万hm2，粮食产量619.35 亿kg[5]。从省内来看，黑龙江垦区以占全省近1/5 耕地，生产出1/3 强的粮食产量，从全国来看，黑龙江垦区以拥有相当于一个小省的耕地（2013年耕地面积约占全国耕地总面积的1/45），生产了相当于一个中等省的粮食（2013年粮食产能占全国粮食总产的1/30 多），调出了相当于一个大省的粮食（2013年提供商品粮400亿kg，约占全国各省粮食调出总量的1/4）。

目前，黑龙江垦区的粮食总产超过江西、云南，在全国31 个省市区中可排在第13 位，高于日本、韩国之和，与英国、意大利的粮食产量基本相当。且黑龙江垦区每年的粮食产量可以供全国1.3 亿人一年的口粮，同时相当于垦区的年粮食生产量扣除本省自身口粮外，还可以满足北京、上海、天津、重庆四大直辖市以及陆海空三军的口粮需求。综上，期望将黑龙江垦区保障国家粮食安全的战略地位真正予以落实。

2 当前黑龙江垦区发展中存在的问题

黑龙江垦区已成为全省，乃至全国的现代化大农业的排头兵，并得到国家和黑龙江省的高度认可。但随着黑龙江垦区快速发展，一些深层次的矛盾逐步显现出来，且已经严重制约着黑龙江垦区主体功能的发挥，即：保障国家粮食安全和引领现代化大农业发展的功能。

2.1 政企不分，社会地位尴尬

黑龙江垦区作为特定政治背景下特殊产物，“政企合一”的模式。无论在历史上还是当下，以至于今后相当一段时期内，都将是国家粮食安全与发展现代化大农业有力保障。但这需要国家与省出台相关法律与政策给予黑龙江垦区明确的社会地位作保障。目前，黑龙江农垦总局、管理局、农场在与地方进行日常工作业务往来时，大多数时候不在同一话语权平台，其部门职能与管理人员的相应职级都属于参照国家行政机关管理办法，但没有得到国家及省等上级部门的正式法律与政策等文件认可，导致农业主体功能仍未上升到国家战略高度。

2.2 社会负担过重，社会定位不明晰

由于黑龙江垦区是在特定历史时期，特殊的地域环境，特殊移民群体，在党中央与国家支持下开发建设成的“一手抓生产，一手抓生活”的经济建设与社会建设同步进行的特殊主体，因此，其社会性是与生俱来的，也形成了自身鲜明的特点，即：国有农场群体数量较多，个体规模较大，分布相对集中，社会管理职能较为完备。作为一个国有大型农业企业，尽管其已经建立起独特的社会管理与公共服务体系，在实际运行过程中，仍然存在着垦区承担了公检法司、行政管理，以及兴办教育、文化、卫生、交通、通讯等各项社会事业时，由农场实际负担大部分社会职能运营成本的现象。国家与省对黑龙江垦区的社会定位也不够明晰，进而造成了国有农场从生产性收益弥补社会性支出的各项社会职能负担越来越重。

2.3 农业生态超负荷，可持续发展受到挑战

经过多年的高强度的农业生产发展，黑龙江垦区的耕地资源质量、水资源的数量与质量日益下降已成为事实。而为了保证国家粮食安全，仍每年从黑龙江垦区调出商品粮200 亿kg 以上，这意味着黑龙江垦区付出的耕地与水资源以及原粮附加值低等多方面的代价，特别是由于高强度的开垦与开发，使得垦区的土地利用总面积在下降，开发程度已达到极限，并存在着严重的水土流失和土壤沙化问题，土壤结构已被改变，形成土壤障碍层。土壤肥力进一步下降，导致耕地质量下降。尤其是黑龙江垦区各管理局地下水过度开采，导致地下水位逐年持续下降，部分地区已形成漏斗，后果不堪设想。同时愈演愈烈火的水土流失与水源污染严重，对自然生态资源环境造成了不可逆的破坏[6]。

而且国家实施的大多是普惠制的支持粮食生产的政策，未有针对黑龙江垦区这样的粮食主产区、重要大宗粮食产品生产基地的补偿机制，尤其是缺乏专项针对粮食主产区的合理补偿资金。由于国家已取消粮食主产区和产粮大县农业综合开发县级自筹配套，由省级财政列入预算，但黑龙江垦区没有财政，享受不到这一惠农政策。无法对农业生态环境进行有效补偿，这都对黑龙江垦区的粮食生产造成极大困扰，对其可持续发展也提出极大挑战。

2.4 农业经营体制创新跟不上生产力提高的步伐

黑龙江垦区作为我国耕地规模最大，现代程度最高，综合产出能力最强的国有农场群，已经成为国家重要商品粮生产基地和粮食战略后备基地。20 世纪90年代建成的以家庭农场为基础，大农场（国有农场）套小农场（家庭农场）的统分结合的双层经营体制，在垦区大力建设农业现代化的今天，显然已经跟不上生产力发展的客观要求。原有的家庭农场经营方式，甚至是包括现阶段农业专业合作社经营方式仍不足以适应黑龙江垦区现代化大农业发展需求，需要提出一套全新的模式来满足黑龙江垦区未来的可持续发展。

3 黑龙江垦区可持续发展的建议

以保障国家粮食安全为核心，加快推进现代化大农业建设，努力走出一条生产技术先进、经营规模化、市场竞争力强、生态环境可持续、粮食安全保障可靠、引领示范作用强劲的新型农业现代化道路。

3.1 针对黑龙江垦区自身持续发展的建议

3.1.1 完善农垦新型农业经营体制

经过30年的改革，黑龙江农垦已经摸索出了一套具有中国农垦特色的农业经营模式，即以家庭农场为基础，大农场（国有农场）套小农场（家庭农场）的统分结合的双层经营体制作用已经得到了充分发挥。但其基本出发点是生产导向型的，不能解决生产出来的产品如何与市场对接难题。随着市场经济的发展，现实经营体制的严重弊端已经凸显。要突破现有经营体制的障碍，创造新型农业经济体制已是黑龙江垦区迫在眉睫的大问题。

黑龙江垦区未来创新型的大农业经营模式是以两大平原现代农业综合配套改革为契机，创建一套在“大农场、大土地、大机械、大科技、大水利、大资金、大产业、大引领、大保障”支撑下的现代化规模型农业经营体制。通过增强现代化的大农场群建设，强化国家对现代化大农业的政策倾斜力度，着力突出国有农场群在保障现代化大农业经营的社会化服务体系建设方面的体制优势，只有这样才能保证黑龙江垦区现代化大农业体制的可持续发展，更为保障国家粮食安全与食品安全战略做出更大的贡献。且这种创新型中国农垦的农业经营体制模式必须成为继家庭承包经营、农业合作社经营之后的我国第三种农业模式，即中国农垦大农业模式。值得注意的是，黑龙江垦区作为中央直属垦区，这种创新型农业经营体制（农业企业）可能会在未来的相当长一段时间内代表社会主义现代化农业发展的风向标。

3.1.2 加大粮食主产区农田水利建设投入

历年中央一号文件中多次提到农田水利的问题，2011年专门出台中央一号文件就农村基础设施建设尤其是水利建设作了明确部署。2014年中央一号文件中再次强调完善农田水利建设管护机制。可以看出国家对农田水利工程的重视。

近年来，黑龙江垦区实现粮食产量、商品粮率持续提升，但原有农田灌溉工程的落后，已严重影响大宗粮食持续的稳产高产，特别是由于地表水利用率较低，导致地下水过度开采，已严重影响了黑龙江垦区的生态安全。同时现有农业水利工程标准低，抵御灾害能力较差，造成垦区农业受灾损失年年递增。

国家要从农业发展、农业生态、农业资源与环境相关联的高度认识黑龙江垦区的农田水利基础设施建设。建议积极利用国家对垦区作为重大贡献粮食主产区单独配套农田水利建设资金与扶持政策。逐步消除由于垦区自筹农田水利资金能力有限矛盾。并申请国家把垦区农田基本建设项目财政投入比例提升至与西部省份相同的标准，减轻垦区匹配项目资金的压力，进而更好的保障粮食产能。主要包括：国家加大对黑龙江垦区的三江平原灌区水利工程建设的资金投入与政策扶持；尽快批复三江平原综合防治规划，尽早恢复“三江平原”治理项目投资计划。

3.1.3 加强农业生态与环境建设

多年来，黑龙江垦区始终追求粮食产量，却忽视了生态建设和环境保护。在某种程度上，可以说黑龙江垦区的粮食增产就是建立在对环境资源和生态环境掠夺式生产的基础上的。今后，黑龙江垦区必须要转变观念，按照科学发展观的指导，走可持续发展的道路，坚决树立“藏粮于地”的思想，大力改善生态环境、改良土壤、增强土壤肥力，努力增强粮食的生产潜力，决不能将垦区的资源吃干榨净！

3.2 针对农业部等相关部委政策支持的建议

3.2.1 积极促进保障粮食安全政策的落实

中共中央总书记习近平多次在调研时强调，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”、“粮食安全要靠自己”。饭碗要牢牢的端在自己手上，这是治国理政必须长期坚持的基本方针。但现实制约条件是：耕地作为农业生产的基本生产资料，日益成为稀缺资源。故耕地面积的保有与增长对粮食生产至关重要，同时农机与农业科技的投入也是增加粮食产量的重要影响因素。因此，建议国家相关部委将垦区的土地整理复垦与标准良田建设，农机配套与农业科技投入的资金“打捆”专项下拨，从而保障垦区粮食生产的后顾之忧。其中着重加大对黑龙江垦区旱涝保收田改造和高标准农田建设项目的资金扶持力度，为国家更快更多更好的生产出更多的粮食。

建议国家相关部委制定针对黑龙江垦区这样的粮食主产区、重要大宗粮食产品生产基地的合理补偿机制，采取措施让黑龙江垦区享受到粮食主产区和产粮大县农业综合开发省级地方配套的政策，故请国家相关部委考虑黑龙江垦区的特殊性，比照地方政策，降低或者取消农场企业配套比例，减轻企业负担。通过减少原粮外运，并争取国家政策与资金支持，在延伸农产品产业链条上下功夫，将更多地附加值留在原产地。

更重要的是，黑龙江垦区要深刻理解新型国家粮食安全战略，大力推进与全国兄弟垦区间的联合联盟联营，利用“大土地、大农场、大科技、大产业、大资金”的独特优势，努力将黑龙江垦区率先打造成享誉国际的大粮商，增强在国家农业宏观调控中的话语权。

3.2.2 继续强化国有农场办社会职能，尝试成立以黑龙江农垦为主的农业特区

2014年一号文件中提出：“继续推进国有农场办社会职能改革”。黑龙江垦区国有农场社会化管理的发展有其历史背景，是在国家与省的大力指导下建立起来的，形成了“农场群体数量多，农场个体规模大，分布相对集中，社会管理职能较完备”的特殊模式。目前，黑龙江垦区已经形成“部省双重领导，以省为主的领导体制；部省双重管理，条块结合的计划财务体制；农垦区域管理，内部政企分开的行政管理体制；省检法机关派驻，省人大监督，派出机关与农垦党委双重领导的司法体制。2010年颁布的《黑龙江省垦区条例》更进一步明确了垦区和农场行使社会行政管理职能的地方性法规。

争取国家部委对垦区与相邻地方同等的机构设置权、行政管理权，特别是其财政资金拨款与相应补贴的政策支持并落实到位，建议将垦区农场社会行政管理机构、社区管理服务机构、社区居民自治组织纳入中央财政经费保障范围，推进垦区“内部政企分开”，减轻国有农场办社会的负担，避免出现历史上“一放就散，一散就乱”的垦区社会管理局面。

同时，发展新型国有农场，要以“两大平原现代农业综合配套改革试验区”为契机，尝试成立以黑龙江农垦为主的农业特区（简称黑龙江农垦特区），努力打造区域经济社会发展先行先试示范带。其重点是以美丽农场建设为突破口，通过加强黑龙江垦区基础设施建设与基本公共服务水平，完善社会保障政策，努力实现社会管理提档升级，为创建新型农场夯实基础。