最低生活保障制度城乡统筹发展过程中服务输送机制的完善

祝建华， 倪克敏

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

最低生活保障制度城乡统筹发展过程中服务输送机制的完善

祝建华， 倪克敏

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

经济、社会的发展对最低生活保障制度提出了城乡统筹发展的要求，而其中的服务输送机制的完善成为核心问题之一。文章从现行最低生活保障制度的服务输送机制的现状分析出发，阐述了服务输送机制的弊端。法制化、协调性与专业化是服务输送机制进一步完善的方向。文章最后提出了提升决策权威与控制，协调执行任务的主体，通过专业化、专职化、信息化改善低保制度的工作程序的具体对策建议。

最低生活保障制度；城乡统筹；服务输送

一、问题的提出

1993年6月，上海市出台了城市居民最低生活保障的相关文件，最低生活保障制度开始在地方实践，1995年低保制度向全国推广。在总结各地制度建设的基础上，国务院于1999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市居民最低生活保障制度走上了规范化的道路。经过十多年发展，城市低保制度内容上不断完善、覆盖面不断拓展、救助标准不断提高。1992年开始，农村最低生活保障制度在山西左云、广西武鸣、上海等地拉开了序幕。2007年，农村最低生活保障制度在全国范围内建立，并朝着“应保尽保”的目标迈进。随着城乡最低生活保障制度建设的深入，城乡“二元”体制的弊端愈加显露，制度的公平性问题已成为社会各界最迫切的诉求。2003年10月，党的十六届三中全会《决定》提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求。其中“城乡统筹”是“五个统筹”之首。随着国民经济的发展，统筹城乡发展、公共服务均等化等理念逐渐成为指导社会发展的重要思想。2006年10月，党的十六届六中全会提出了到 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。2007年10月，党的十七大首次将最低生活保障制度与基本养老、基本医疗并列为社会保障体系的三大重点，提出要“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。党的十七大报告标志着社会保障体系建设进入了城乡统筹的制度全面建设的新时期，统筹城乡社会保障已成为推进我国社会发展的一个重要的时代课题。2012年党的十八大报告进一步提出“统筹推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。社会保障体系需要统筹发展，最低生活保障制度的统筹发展是关键和核心。但现实的情况是，我国长期以来城乡二元分割，城市与农村居民被纳入不同的制度与体制当中，在社会保障、劳动就业等方面存在巨大差异。社会保障的许多改革都延续着这种固有的观念， 低保制度的发展也呈现出明显的城乡差距。

农村与城市低保制度的分割分治，既不利于整合资源，更不利于实现低保制度应当追求的公平[1]。到目前为止，在制度的法定化、规范化，制度的统一性，城乡协调与统筹方面面临着种种选择。在城乡统筹方面的理念尚需要进一步的突破，规范化的低保救助资金财政投入机制尚未形成，管理体制与运行机制不够完善，这些都是我们面临的主要问题。其中，服务输送机制，即最低生活保障制度的管理体系问题在城乡统筹发展过程中居于较为核心的位置，要推动最低生活保障制度城乡统筹发展，管理体系的城乡统筹变革是其中一个较为重要的环节。本文将围绕最低生活保障制度的服务输送机制进行深入探讨，分析在城乡统筹发展的背景下进一步完善的方向和具体路径。

二、现行最低生活保障制度的服务输送机制

管理体制，也就是通常意义上讲的社会保障的服务输送系统。社会保障的服务输送系统，是指服务提供者之间以及服务提供者和消费者之间的组织安排。而关于服务提供的架构安排则是我们较为关心的问题，主要涉及三个方面：即决策的权威和控制；谁来执行不同的任务；输送系统由哪些(单位的数量和种类)组成[2]。

(一)服务输送过程中决策的权威与控制

目前，最低生活保障制度涉及到的最为关键的规章制度主要有三部：1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》(中华人民共和国国务院令第271号)、2007年颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)、2014年5月颁布的《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第649号)。中华人民共和国国务院令是中华人民共和国国务院总理签发的行政法令，授权有关部门发布的国务院行政命令或下发的行政操作性文件。从这里可以看出，目前最低生活保障制度的决策权威来自国务院，在社会救助立法之前，尚属于行政决策与控制层级。民政部负责低保制度的统一管理，并实行地方政府负责制。国家承担起社会救助的核心责任，属于决策的权威和控制部门。很明显，由民政部负责管理，有利于形成一个整合的和综合性的社会服务系统。低保制度实行地方政府负责制则是基于我国地域广阔、地区发展不平衡的现实状况决定的。各个地方政府可以根据当地的实际情况制定不同的最低生活保障标准，从而对生活在这个区域内的低保对象进行救助。实行地方政府负责制在一定程度上赋予了这项制度的动态调整的条件，地方政府能够根据地方经济发展状况和地方贫困的现状而对贫困救助进行及时的调整，自主性和灵活性较强，这就避免了大一统模式容易形成不切实际的政策的缺陷。

由于缺乏一部全国统一的法律，低保制度在具体实施过程中可能出现政令不通的状况。此外，地方政府负责制的确能够在一定程度上保证制度的灵活性，但过度的灵活性势必导致制度的无序化，一些地方出现的“土政策”、“看米下锅”等现象就是最好的例证。此外，财权与事权分离的现象势必导致地方政府在推行低保制度过程中的积极性受到很大的制约，低保制度的执行成为一种“向上负责”的责任交待机制。目前最大的问题出现在农村，一些农村地区的低保管理和实施呈现多层次性的特点，发展不均衡，完善程度不一。不仅仅农村不同地区间存在差异性，城市与农村的二元差距也较为明显，严重制约低保制度的城乡统筹发展。

(二)服务输送过程中执行任务的不同主体

低保制度需要不同部门的通力合作。2014年5月颁布的《社会救助暂行办法》第三条和第四条有着比较明确的规定：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。前两款所列行政部门统称社会救助管理部门。乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。”

低保制度实行地方人民政府负责制，实行“属地化管理”。即政府领导，民政部门主管，其他有关部门予以配合，街道办事处、社区居民委员会、村民委员会，承担具体实施任务。但各个部门的协作存在问题。行政部门内部的协作尚且存在一定的问题，更不用说涉及到跨部门的协作，尤其是低保制度涉及到财政、统计、劳动保障、人事等各个部门，这些不同主体之间如何有效的协作，实现低保制度的协调管理则成为一个大问题。当前尽管很多地方政府进行过一些制度创新，尝试建立“多部门联动机制”，但是由于缺乏法律的授权与约束，缺乏统一的协调管理，这种所谓的“多部门联动机制”只是成为一种文字上的噱头，无法真正发挥作用。尤其是在涉及到家庭收入核查等环节，这种弊端尤其明显。而在低保标准制定方面，由于涉及统计、财政、劳动保障等各个部门，统一协作难以实现，出现了很多地方的低保标准制定简单的类比最低工资标准的情况，因为这样操作简单方便。但这与城乡统筹发展的目标相违背。城乡统筹发展要求建立一个规范的低保标准制定方法和程序，以及一个协调统一的管理体系，要求各个责任主体的责任与权利明确化和规范化。

(三)服务输送系统的工作程序

有关最低生活保障制度的工作程序，《社会救助暂行办法》第十一条规定：(1)由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。(2)乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。(3)县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。低保制度构建了一个从中央政府到地方政府，从国家民政部到地方民政部门，从地方政府到基层街道办事处和社区的一整套完整的管理系统。实行政府领导、民政主管、部门配合、基层落实的管理体制[3]。各个层次担负着不同的职责。最基层社区(村)成为低保工作的重心和落脚点，许多具体的日常事务都需要通过社区(村)完成。需要发挥社区(村)的优势，提倡市民的参与，如民主评议、群众监督等，来弥补民政部门工作的不足。

农村最低生活保障制度实行“条上工作，块上落实”的管理模式，由民政部在中央统筹，地方各级人民政府和各级民政部门层层负责，县级民政局和乡镇负责管理审批工作，日常的管理事务和服务工作由村委会负责。一些地区的农村无论是低保管理人员的队伍数量、专业素质还是机构设置、工作经验，都无法适应低保工作的要求。工作机制的不健全和人员的严重不足，助长了农村低保基层工作的粗放化，导致了对申请资格的审查、保障对象的确定、保障标准的执行、保障资金的发放、工作文件保存、优惠政策落实等各个环节的随意性。有的地方将农村低保作为维护社会稳定、治理乡村的手段，出现了大量的“关系保”、“人情保”、“福利保”，甚至还出现了给上访户的“难缠保”。有些地方为节约行政成本，在确定低保对象、划定低保线时往往简易从事，于是就出现了 “轮流坐庄”、“以钱定人”甚至按人口平均分配低保指标的现象，“应保未保、能保漏保”的情况屡见不鲜，能进能出的动态调整机制难以实现[4]。

三、最低生活保障制度服务输送机制进一步完善的方向

(一)法制化

党的十八届四中全会明确提出建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。这是建设社会主义法治国家的重要保证。最低生活保障制度作为社会救助体系中的核心与基础，在推进城乡统筹发展过程中要坚持法制化的原则，通过法制化的建设，推动覆盖城乡居民的公共法律服务体系的完善和发展。要求制定一部统一的法律制度进行明确的规范，改变以往的决策权威仅仅停留在政府的条例与规章制度层面的现状。只有贯彻法制原则，加强社会救助和最低生活保障立法，用法律明确相关的权利与义务，用法律规范管理、解决纠纷，才能使城乡最低生活保障制度的统筹发展走上规范化的轨道。

这里需要说明的是，法制化原则实际上是对最低生活保障制度的规范化运行提出的具体要求。制度的各项环节，包括制度主体、工作程序、管理体制、监督体制等，必须实现规范化运行，去除、改变、规范实际工作过程中的一些“土政策”、“土办法”，使最低生活保障制度运行起来更为有序化。这是实现法制化的前提与基础，同时也是最低生活保障制度在消除城乡差异和地域分割，走向城乡统筹发展层面提出的必然要求。

(二)协调性

最低生活保障制度城乡统筹发展过程中要坚持协调性原则。坚持协调性原则，要求最低生活保障制度要与社会救助体系中其他的社会救助制度彼此协调。现行社会救助体系包括最低生活保障制度、住房救助、教育救助、灾害救助、临时救助等多项救助制度。在《社会救助暂行办法》出台之前，很多专项救助制度彼此之间出现了交叉重叠的地方。因此，最低生活保障制度与其他专项救助制度如何进行制度衔接，将是最低生活保障制度城乡统筹发展的协调性原则的重要体现。要求最低生活保障制度与这些专项救助制度有效衔接，不交叉，不重叠，不矛盾，不对立，彼此是一个有机的协调性整体，共同构成一个有序的社会救助体系。而要做到这一点，理顺最低生活保障制度管理体系中不同主体之间的关系，明确各自的责任与义务，让民政、统计、劳动保障、财政、金融、医疗、住房、教育等各个部门能够协调统一，在各自范围内履行各自的职责。同时，涉及到需要多部门联合的具体事务，例如低保标准的制定、家庭收入核查等，则需要对现行管理体系进一步完善，理顺彼此的关系，对最低生活保障制度服务输送体系中执行不同任务的主体进行有机的整合，协调彼此利益，将多个相互独立的主权实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体。最低生活保障制度城乡统筹发展要求城市与农村这两项原来彼此分立的制度要进行有机的整合，将一些公共要素整合起来，在统一的制度框架下运行，城乡之间彼此协调，部门之间彼此协调，地区之间彼此协调，优势互补，逐步消除城乡差别、地区差别、部门差异，促进低保制度城乡统筹发展。

(三)专业化

我国社会救助制度经历十几年发展，逐渐由传统零星、施舍式的救助方式向制度化救助转变。在这一过程中，专业化的发展是必然趋势。所谓专业化是指一个普通的职业群体在一定时期内，逐渐符合专业标准、成为专门职业并获得相应专业地位的过程。要推进低保制度城乡统筹发展，首先就是要树立起专业化的理念，并以此来指导制度设计和制度运行。在制度设计层面，救助标准的制定、制度的准入机制的设计，都需要专业化的人员进行专业化的设计。人员的专业化与专职化是紧密相联的。专业化的人员就意味着专职化的队伍配置。要求在每一级都设立专门从事低保救助工作的机构并配备相关的专职人员，改变当前的工作人员由其他民政工作人员兼任的做法。同时，对这些专职的工作人员采取专门培训等方式，提高其专业化水平。专门化的管理机构有利于对各项资源的整合，消除各个部门在工作过程中形成的部门壁垒，减少救助工作过程中的一些人为的障碍，有利于政令的畅通。人员的专职化一方面可以改变民政工作人员一人身兼数职而影响工作效率的局面，另一方面可以提高救助工作的业务水平，尤其是专业化的工作队伍建设，将会进一步提高低保救助制度的工作效率和业务水平，对这一制度的具体贯彻实施将起到一个较好的推动作用。

四、最低生活保障制度服务输送机制的完善路径

(一)提升决策的权威与控制

在一个法治社会中，完善的立法是一种制度得以经常化、规范化、可持续实施的重要保障。社会救助制度比较完善的国家都十分重视社会救助的法制建设，社会救助的立法在社会保障立法中是予以优先考虑的。对这样一个关系国计民生的重要制度，理应由国家立法机关(即全国人民代表大会及其常务委员会)以“法律”的形式加以规范。党的十八届四中全会明确提出了建设社会主义法治国家的宏伟蓝图，推进制度的法制化建设是现实的客观需要，也是一种必然趋势。所谓法制化，简单地说，就是把应用法律规制的制度化、程序化，将这些行为纳入到法律规制的范畴，由相应的制度对其进行规定、制约，这既有利于行为的规范化、程序化，提高效率，也有利于对其进行监督与约束，更有利于实现人民的合法权利。

法制化要求有一部全国性的法律来规范最低生活保障制度的运行，如制定《社会救助法》，低保制度的救助对象、标准、运行机制、运行过程中的不轨行为的惩罚等，都要通过法律形式予以确认，各个地方性法规、规章、规范性文件等，都不得与全国性法律相抵触。这样制度运行起来才有坚实的后盾，制度的每一个环节的具体实施都能找到可以遵循的法律依据，只有通过法制化，才能进一步的保证制度良性运行和协调发展。树立法制化的理念，要求在推进最低生活保障制度城乡统筹发展过程中，有一部统一的法律作为最高的规范和准则，在具体的制度实践中，严格遵循法律的约束，按照法律赋予的权利与义务行事，对制度运行过程中一些违法、违规行为要严格通过法律的监督，承担相应的法律责任，提高违法、违规的成本，保障最低生活保障制度有序协调发展。

(二)协调执行任务的不同主体

这里涉及到两种情况：横向的协调性与纵向的协调性。横向的协调性主要涉及到同一级的不同主体，例如民政、统计、财政、劳动保障、人事、金融等各个部门。很显然，按照现行《社会救助暂行办法》的要求，民政部门是核心，其他部门根据需要配合民政部门完成相关工作。这个设计本身并没有问题，最大的问题在于如何明确彼此的权责和进行合理分工。在推动社会救助立法以后，在法律层面明确各个主体部门的权责，并通过法律的形式加以约束和规范，才能推动同一级行政部门的协调和整合。否则，单纯依靠行政指令，缺乏必要的约束力和明确性，自然无法实现部门协调。尤其是在最低生活保障制度涉及到城市与农村两个差异较大的区域的时候，这种部门之间的不协调性会进一步被放大，从城乡统筹发展角度来讲，横向不同主体的协调性必须依靠统一的法律来实现。

纵向的协调性主要涉及到最低生活保障制度管理体系中各级政府部门的权责分工。这里建议实行“垂直化的四级”管理体系。最低生活保障制度的管理体制基本维持不变，依然是保留之前的分层决策、分级管理模式。但为了推进城乡统筹发展，有必要减少管理体制的中间环节。民政部承担着政策法规建设和宏观管理的职能，这是垂直管理的第一层次。第二层次是省、直辖市、自治区，负责本区域内最低生活保障制度具体相关细则和协调管理，其中最重要的是地方资金筹集。第三层次为区县一级，区县一级是整个管理体制的核心，区县一级的工作更多的属于微观层次，具体负责低保制度的审批、审核、管理。第四层级为社区一级，社区一级则负责具体的实施与落实。继续实行地方各级人民政府负责制。重点应该在基层，需要重点解决基层人手不够，人员不专业，兼职、兼任现象严重，办事职权过弱的问题。在保留原有的分层决策、分层管理的管理架构基础之上，应该借鉴香港的综援制度，实行垂直化、专业化管理。“四级”管理体系淡化了市一级和街道一级的相关职能，在有条件的地方直接取消市一级和街道一级对最低生活保障制度的管理，构成从中央到省(自治区、直辖市)、区县、社区(村)的四级管理体系。 每个层次都设立专门的管理结构，配备专职的低保工作人员，专职专责。国家民政部的社会救助司，到省厅设立社会救助处，区县设立社会救助科，社区(村)设立社会救助服务中心，专业化管理，专职运营。

(三)统一服务输送系统的工作程序

统一最低生活保障制度的工作程序，要求从低保的申请、审批、调查、复核、公示、发放等各个环节都能够保持统一，这是工作程序规范化、专业化的体现之一。结合《社会救助暂行办法》的规定，可以做出如下设计：(1)由共同生活的家庭成员向户籍所在地的区县人民政府提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。(2)区县人民政府民政部门应当委托社区、村委会通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。(3)县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。(4)在低保金的发放方面，也要委托专业金融机构实行城乡统一的社会化发放。

需要说明的是，由于目前社区基层的力量薄弱，人手不够，同时基层人员的专业化水平不够，从提高最低生活保障制度专业化的角度出发，需要对基层的人员配备进行调整。可以借助政府购买服务的方式来实现基层低保救助工作人员的专业化水平。可以这样设计：县级人民政府通过向社会公开招聘的方式，招聘一些具有一定文化程度(高中或大专以上)的社会人员，由县民政局组织专门的社会救助工作培训。招聘的名额根据辖区社区(村)的具体数量而定，一般一个社区(村)配备2-3名专职工作人员，我们称之为“低保专员”。这些招聘的人员经过培训以后，驻扎在社区(村)，其日常的工作就是专门从事低保救助工作，包括接受委托受理申请、调查核实收入等，人员的管理与考核由县民政局负责，工资可以参照社工待遇，由县财政统一发放。社区(村)只是提供办公场所，社区(村)也可派出1个对当地情况相对熟悉的工作人员协助“低保专员”开展工作 。

此外，促进低保制度城乡统筹发展，信息化建设必不可少。要建立城乡一体化的低保信息化系统，加快城乡低保信息化建设的城乡一体化，进一步推进全国居民家庭经济状况核对信息系统的建设工作，建立覆盖城乡的统一的社会救助网络。通过全国低保信息网络建设，充分利用现代信息技术，对城乡困难群众的信息进行及时准确的收集，提高城乡低保管理工作的效率，减少工作失误。

[1] 张浩淼.从城乡分治到城乡统筹：中国最低生活保障制度的发展[J].社会保障研究，2010，(2)：114-120.

[2] 尼尔·吉尔伯特，保罗·泰瑞尔.社会福利政策导论[M].上海：华东理工大学出版社，2003. 212-225.

[3] 多吉才让.中国最低生活保障制度研究与实践[M].北京：人民出版社，2001.170.

[4] 王晓东.西部地区农村最低生活保障制度发展的偏差与修正[J].经济体制改革，2011，(5)：48-51.

《浙江工业大学学报》(社会科学版)编辑部

The Improvement of the Service Delivery Mechanism in the Urban and Rural Harmonious Development of the Subsistence Security System

ZHU Jianhua, NI Kemin

(College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

The urban and rural harmonious development of the subsistence security system is expected in the course of the economic and social development. The improvement of the service delivery mechanism has become one of the core issues. This article analyzed the status quo of service delivery mechanism of the subsistence security system, and then described its drawbacks. The legalization, coordination and specialization are the directions of the improvement of the service delivery mechanism. The article put forward some suggestions on the promotion of the authority and control of the policy decision, coordination of the main subjects of the tasks, improvement of the system of the work program through specialization, professionalization and informationization.

subsistence security system; urban and rural harmonious development; service delivery

2015-04-01

教育部社科研究青年基金项目(10YJC630426)；国家社科基金青年项目(12CSH094)；浙江省软科学研究计划重点项目(2015C25020)

祝建华(1978-)，男，湖北武汉人，副教授，博士，从事贫困与社会救助研究；倪克敏(1991-)，女，安徽滁州人，硕士研究生，从事社会保障研究。

C913.7

A

1006-4303(2015)03-0313-06

(责任编辑：金一超)

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