法治评估主体的模式探析

汪全胜

法治评估，也称为法治的量化评估，“指的是在理论和实践的结合意义上建立并运用来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准”①侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。。法治评估最早发生于上世纪六七十年代后美国及一些国际组织中，于本世纪初传入中国。党的十八届三中全会与十八届四中全会以后，法治中国建设成为全党全国人民的共识，法治评估作为衡量法治状况与水平的手段与方法将会得到进一步推广与适用，我国一些地方尝试建立法治评估制度。任何法治评估制度都有这样一些结构要素如法治评估的主体、客体、标准、方法、程序等，完善的法治评估制度需要在其结构要素上进行科学设计。我国法治评估制度还处于探索过程中，我们需要反思现实的法治评估制度，同时借鉴国内外的实践经验，构建完善的法治评估的结构要素。本文拟对法治评估主体的模式进行探索与分析，意图对我国法治评估主体的构建提供理论参考。

一、国外法治评估的兴起与评估主体模式的建立

法治评估最早兴起于上个世纪60年代的美国，在当时社会指标运动思潮的影响下，美国学者伊万（W.M.Evan）在1968年建立了包含70项指标的法律指标体系用以评估一个国家或地区的法律与治理状况。70年代斯坦福大学法学院三位教授梅里曼、克拉克与弗里德曼在美国国际开发署的支持下，针对法律制度建立了包括立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面的指标体系，而且对每个方面都是从机构、工作人员、程序和消耗资源等进行更为具体指标的研究。②参见朱景文：《现代西方法社会学》，法律出版社 1994年版，第43～45页。1979年，梅里曼、克拉克与弗里德曼等人出版了《大陆欧洲和拉丁美洲的法律与社会变化》一书③J.H.Merryman，D.S.Clark and L.M.Friedman，Law and Social Change in Mediterranean Europe and Latin America： A Handbook of Legal and Social Indicators for Comparative Study，Stanford Law School，1979.，开始尝试用定量分析的方法对法律制度进行评估。

美国国际开发署为实施它的对外援助项目提供一个客观评估标准，在上个世纪90年代建立了“民主与治理评估框架”，在这个框架中包括了6项指数，其中第1项指数就是“法治指数”，它的内容包括“通过支持宪法与法律的改革、促进和保护人权、司法改革以及公平行政来促进法治，它是正义与人权的基础”④参见俞可平：《国家治理评估：中国与世界》，中央编译出版社2009年版，第229页。。1996年，世界银行的丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）等三位学者提出，应当在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标的基础上，发展一套能够有效评估世界各国治理状况的综合指数。⑤D.Kaufmann，A.Kraay and P.Zoido-Lobaton，Aggregating Governance Indicators ，World Bank Policy Research Working Paper No.2195，1-4 （ 1999 ）.自此世界银行每年都推出年度 《全球治理指数报告》，法治指数是其6个一级指标中的一项，其考察的内容包括“衡量执行合同、警察、法院的质量，包括司法独立和犯罪发生率”来考察一个国家或地区的法治状况或水平。⑥参见钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，载《中国社会科学》2012年第4期。不过，世界银行推出的治理指数，“赋予商业组织的经济需要以相对较高的权重，尤其注意跨国公司在世界各国进行投资与经营的外部环境问题，其经济色彩显得较为浓厚”，“成为世界银行发展援助贷款的一种参考指标”⑦参见鲁楠：《世界法治指数的缘起与流变》，载《环球法律评论》2014年第4期。。

影响最大也是适用范围最广的就是世界正义工程开发的“世界法治指数”评估了。世界正义工程（the World Justice Project）是2006年由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起成立，2009年成为非营利组织。该组织受到美国盖茨基金会等民间组织或个人的赞助，其目标与任务是促进世界各地的法治发展。⑧参见赵昕编译：《可以量化的正义：衡量法治水平的十六项“法治指数”（上）》，载《人民法院报》2010年6月18日。该组织2008年推出一个测量6个国家的法治指数报告；2009～2010年推出了包含35个国家的法治指数报告；2011年推出了包含66个国家的法治指数报告；2012～2013年测量了包含97个国家的法治指数报告；2014年则将法治指数报告的范围扩展到9个国家。⑨参见 WJP：The World Justice Project Rule of Law Index 2014，http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index，2014 年 12 月24日访问。世界正义工程推出的世界各国的法治指数“产生了重大影响，有些国家根据这一评估推出相应的法治建设措施，也有些跨国公司参考这一评估来决定是否在某国投资”⑩参见孟涛：《WJP法治指数的评价体系与缺陷》，载《中国社会科学报》2014年7月23日。。也有学者认为，“由于各国专家和民众的广泛参与以及指标体系的普适性，世界法治指数的评估已引起世界各国学者和政府的重视，正在形成‘法治 GDP’的影响”⑪参见张保生、郑飞：《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，载《法制与社会发展》2013年第6期。。因为世界法治指数推动，各国也都纷纷建立自己本国的法治指数，我国于本世纪初也开始引进法治指数，推进法治评估。

与法治指数评估制度同时建立的是法治评估的主体模式。法治评估的主体模式一般有三种类型的主体构成：第一，法治评估的决策主体，即作出法治评估决策的国家机关或组织；第二，法治评估的组织与实施主体，是指根据法治评估的决策，具体组织与实施法治评估的组织或个人；第三，法治评估的参与主体，即除法治决策、组织与实施主体以外，其他直接或间接参与法治评估的国家机关、组织或个人。各种不同类型的评估主体在评估过程中的任务与发挥的作用不同。通常情况下，第一种类型的主体与第二种类型的主体是合二为一的，或第二种类型的主体是第一种类型主体的组成机构或部门。就上述世界银行与世界正义工程推出的法治指数评估来看，决策、发起、组织与实施主体都是这个组织本身或组织本身的机构与部门，如世界银行的发起、组织与实施主体是以丹尼尔·考夫曼 （Daniel Kaufmann）等学者组成的评估委员会或小组，但参与的主体范围较大，其实施评估的数据来源包括：“30多个不同组织提供的，围绕治理指数设置的上百个个体变量的调查数据”，还包括“对公司和家庭的问卷调查，多种商业信息公司、非政府组织、多边国际组织以及其他公共机构关于相关指标的主观评估”⑫同注⑥。，注重了参与主体的广泛性、全面性与代表性，从而使得世界银行的法治指数评估成为世界各国衡量法治水平的一种参考。

从世界正义工程开展的世界法治指数评估的主体模式来看，发起、组织与实施的主体是世界正义工程这个组织，它属于民间非政府组织，但参与的主体范围也特别广泛，有全球各领域的学者与实务人士，有法律专家，有民意调查机构，有社会公众，有独立第三方，有欧盟委员会联合研究中心的计量经济学与应用统计学小组等，就2014年，“全球10万多个家庭和2400多个专家接受了问卷、电话或网络等方式的调查问答”⑬同注⑩。。可以看出这是一个非常浩大的工程，同时也展示了它获得数据的广泛性与全面性，保证了它评估的相对客观性，实现了世界正义工程推动法治指数评估的目的，即展示被考量国家的最新法治动态，为相关国家的法治改革提供参考，从而推动全球范围内的法治发展。

应该说世界正义工程开展的法治指数评估仍存在一些质疑，比如有人认为，世界法治指数在数据的搜集上很难说都具有代表性，这影响了指数的准确度，如世界正义工程仅从目标国家的3个主要城市中进行抽样调查，我们很难想象，仅从北京、上海和广州三个超大城市选取1000名公众，调查他们的意见就足以反映整个中国的法治面貌⑭同注⑦。。但是就从制度设计的评估主体模式来看，它的中立性增强了它的评估结果的可信性，也从而使得世界正义工程的评估结果普遍受到被评估国家的重视。

二、我国现行法治评估主体模式的探索

法治指数评估2005年在我国香港首先推出，2006年浙江余杭率先在国内开展法治指数评估。⑮有关余杭法治指数的具体内容可参见胡虎林：《法治指数量化评估的探索与思考——以杭州市余杭区为例》，载《法治研究》2012年第10期。与此同时，国内一些地方也开展了属于“法治评估”的专项评估即立法后评估以及法治政府建设指标体系的评估，我们根据以上类型分别考察评估的主体模式。

（一）香港、余杭法治指数评估的主体模式

香港2005年开始引入法治指数，以总结理论界对于法治认识的7项条件作为法治指数评估设计的基础，经过评估，在满分100分、及格分为50分的情况下，香港法治指数得分为75分。我国余杭是2006年在建设法治余杭目标的指引下，建立法治余杭专家委员会，实施对余杭法治指数的评估，自2007年首次推出余杭法治指数评分以外，已连续开展了7年评估，自2007年至2013年法治指数评估得分分别是：71.6；71.84；72.12；72.48；72.56；73.66；71.85。香港与余杭共同的方面都是进行综合法治指数的评估，即针对一个地方的普遍法治状况及水平所进行的评估，但它们的评估主体模式有一些差异，如下表一：

从香港与余杭法治指数评估的主体模式比较可以看出来，两者最重要的区别在于是发起与组织主体，香港的发起与组织主体是非营利组织，而余杭则是地方党委发起的。虽然在参与主体的人员来源上差不多，但在不同类型人员的评估结果占整个评估结果的权重上有一些差异。

表一 香港与余杭法治指数评估主体模式的比较

（二）我国立法后评估的主体模式

立法后评估，又称“立法回头看”，“法律跟踪问效评估”，是我国本世纪初以来在一些地方兴起的，针对法律法规在实践中的实施效果进行分析评估，发现法律法规在实施中存在的问题，从而得到科学客观的信息，以便及时修改完善法律制度的一种制度。⑯参见汪全胜：《立法后评估的概念阐释》，载《重庆工学院学报》2008年第6期。近些年来，立法后评估在我国迅速开展并出台了一系列的相关政策法规，从其制度设计目的来看，主要是从立法的实施效果看立法的制定质量问题，属于法治评估中的专项评估，是专门对立法质量所作的评估，现实的立法后评估实践中的主体模式如下表二：

表二 我国立法后评估主体模式的比较

2005-2006年 《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》 上海市人民代表大会福州市人民代表大会常务委员会 福州市人大常委会法工委各县（市）区人大常委会、政府有关部门、人大代表、政协委员、村（居）委会主任、有线电视用户、社会公众等省民政厅、各地民政部门、县（市、区）人大常委会、社会公众2006年 《福州市广播电视设施建设与管理若干规定》2006年 《浙江省殡葬管理条例》 浙江省人民代表大会常务委员会浙江省人大法制委员会、浙江省人大常委会法制工作委员会、浙江省国土资源厅国务院法制办政法司、劳动保障部法制司、劳动科学研究所2006年 《劳动保障监察条例》 国务院特种设备生产单位、使用单位、安全监察与检验检测人员、社会公众等国务院法制办工交司、国家质检总局法规司、特种设备安全监察局劳动保障监察机构、劳动保障监察员、劳动保障法学专家、主管部门、员工代表、工会工作者2007年 《黑龙江省草原条例》 黑龙江省人民代表大会常务委员会 黑龙江省畜牧局 基层政府、各部门领导、行政执法人员、行政相对人、社会各界管理办法》 黑龙江省人民政府 黑龙江省建设厅 基层政府、各部门领导、行政执法人员、行政相对人、社会各界2007年 《黑龙江省建设工程安全生产2008年 《杭州市实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》 杭州市人民政府 杭州市农业局 基层政府、各部门领导、行政执法人员、行政相对人、社会公众上海市人大法制委、上海市人大常委会法工委、市人大有关专门委员会上海市城市规划管理局、上海市房屋土地资源管理局、上海市文物管理委员会、区人大常委会、社会公众等2006年 《特种设备安全监察条例》 国务院

从表二可以看出，立法后评估的组织与实施主体一般是立法机关的组成机构或部门，或者是某一法律法规的主管部门，如立法机关的组织部门与法律法规的主管部门组成的联合评估机构。立法后评估的参与主体有共同特点，就是主体的范围比较广泛，如立法的利益相关人、社会公众都会参与其中。

（三）我国法治政府建设指标体系评估的主体模式

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”后，一些地方开始陆续尝试建立法治政府的指标体系，以对法治政府建设进行量化评估，从性质上看，法治政府建设指标体系相对于香港、余杭的法治指数评估来看，属于评估对象或范围特定性的评估，是专项评估，仅是针对政府依法行政所进行的评估。我国近些年来开展的法治政府建设指标体系的评估主体模式有一些特点，参见表三：

从表三可以看出，有的地方实施法治政府建设指标体系评估由政府及其各部门自评为主，有的地方统一由市政府部门如法制办组织实施评估，各地方法治政府评估也都注重公众评估，但公众评估所占权重较小，以政府部门的自评以及上级政府部门对下级政府部门的评估为主。

表三 我国法治政府建设指标体系评估的主体模式

三、法治评估主体模式的功能及价值倾向

从上文考察我们知道，不论是国外的法治指数评估还是国内的综合法治指数评估或是专项法治指数评估，从评估主体的结构来看，都有其基本的构成，即由发起、组织与实施的评估主体以及评估的参与主体构成。各种不同类型的评估主体在评估过程中发挥不同的作用。

发起与组织评估的主体在法治评估中的作用在于：第一，设立评估的目标与目的。如世界银行推出的法治指数主要在于为世界银行的援助货款提供参考。世界正义工程法治评估的目的在于：“展示被调查国家法治成效的最新状态，为相关国家法治的改革者提供参考，推动全球范围内的法治发展。”⑰同注⑩。香港法治指数的评估，“根本目的应是为了进一步发展法治及改善政府管治。法治评估应能探究出现行的法律体制在哪些方面存有不足，并能够为法律体制的发展完善提供指引，追求更高水平的法治”⑱参见戴耀廷：《法治评估的理论与应用》，载《光明日报》2013年4月9日。。我国进行的法治评估主要目的在于推进法治建设，发现法治建设过程存在的问题，以确立下一步法治建设的方向。第二，提供财政资助。法治指数的评估是一个耗资巨大的工程，没有一定的人财物投入，它是无法进行的。如世界正义工程的法治指数评估，测量国家的规模越来越大，单就2014年，“测量国家扩大到99个，全球10万多个家庭和2400多个专家接受了问卷、电话或网络等方式的调查问答”⑲同注⑩。。不仅如此，各国语言的翻译、问卷调查的设计、邀请民意机构开展的公众调查、数据的整理与分析、计量经济学与应用统计学小组开展的统计工作、专家学者观点的征集等，这些工作离不开强大财力的支持。同样我们可以看出，很多地方开展的法治评估，都是成本耗费很大的工程。发起与组织评估的主体需要考虑这个问题并将其纳入预算范围内。第三，成立或指定评估实施主体。世界银行、世界正义工程都推出由自己机构的成员构成的评估实施小组，对整个评估过程进行控制并保证评估按照预期计划进行。评估实施主体一般多为各领域的专家特别是法学专家等组成的评估委员会或评审小组，如世界银行成立的以丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）为首的学者与专家构成的评审小组；世界正义工程也是整合了100多个国家17个学科的学者、律师、社区领导人等建立的评估委员会或小组作为评估的实施主体；⑳同注⑪。我国香港法治评估的实施主体也是由学者、专家组成的研究计划小组。

实施评估的主体在法治评估过程中的作用在于：第一，确立评估的指标体系。评估的指标体系是评估过程中坚持的评估标准。实施主体在开展评估之前首先确立评估指标体系。世界银行推出的全球治理指数主要包括一级指标6项，其中第5项指标是“法治”也就是法治指数，通过以下具体指标如“衡量执行合同、警察、法院的质量，包括司法独立和犯罪发生率”来考察一个国家或地区的法治状况或水平；世界正义工程推出的法治指数，是在明确法治四项原则㉑这四项原则就是：政府及其官员均受法律约束；法律应当明确、公开、稳定、公正，并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利；法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效；司法职业担纲者应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成，这些人员应数量充足、资源充沛并具有一定代表性。的基础上设计了9个一级指标，48个二级指标以及更多的、更具体的三级指标；我国香港法治指数则是在明确法治的七项条件㉒这七项条件就是：法律的基本要求；依法的政府；禁止任意权力；法律面前人人平等；公正地施行法律；司法公义人人可及以及程序公义。的基础上，对每一项条件设立更为具体指标进行评估，如法律的基本要求则又具体分为8项观测指标，即“一般性；公布；稳定；确定；没有追溯力；不可要求不可能的作为；不可赋予任意的权力；与一般社会价值相符”㉓参见戴耀廷：《香港的法治指数》，载《环球法律评论》2007年第6期。。我国余杭地区的法治指数概括为“149”三个数字㉔“1”是1个指数，即余杭法治指数 ，其特点是用1个指数来反映余杭的法治状况。“4”是指区级、机关部门、镇乡（街道）、村（社区）4个评估层面；“9”是指人民群众对党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、社会治安9项满意度调查指标。，并形成为 27 项主要任务、77 项评估内容的指标体系。㉕参见钱弘道：《余杭法治指数的实验》，载《中国司法》2008年第9期。我国的立法后评估以及法治政府建设指标体系评估都是建立在一定指标体系之上的。第二，制定评估程序。评估程序是评估工作得以顺利进行的基本保障，也是让评估实施主体把握评估进程的依据。世界正义工程的法治评估分为8个工作步骤㉖世界正义工程法治指数评估的8个步骤是：第一，在征询全球各位学者和实务人士建议的基础上，提出一个由多个因子（factor）和子因子（sub-factor）构建的法治概念框架；第二，基于概念框架，制定1种公众调查问卷和4种专家调查问卷，并相应翻译成被调查国家的语言；第三，在每个国家确定300多位法律专家，对其随机抽样以回答专家问卷，同时由当地权威的民意调查机构进行公众问卷调查；第四，调查机构对公众进行调查试验，之后正式开展调查；第五，将回答转化为分值，在各个因子和子因子下计算均值得分，各个因子的权重均等；第六，与第三方提供的定性评估与定量评估材料进行比较，以辨别可能出现的偏差；第七，由欧盟委员会联合研究中心的计量经济学与应用统计学小组对得分进行灵敏度分析，以评判得分结果的统计信度；第八，与上一年度的得分进行比较，以评判该国的法治是否有所变化，最后根据数据形成报告和图表。同注⑩。，每一个步骤需要开展的工作及其目标都加以明确。我国余杭法治指数的评估大致分为这样一些步骤：数据的收集与整理；人民群众的满意度评估；内部组评估；外部组评估；专家组评估；评估结果计算并反馈等。第三，明晰评估方法。“科学的评估方法对于得出科学的评估结论有着至关重要的作用。”㉗汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第186页。从已开展的法治评估来看，基本上采取定量与定性两种评估方法，在指标设计上也注重主观指标与客观指标的结合。当然这是从大的方面来讲，从实际操作过程看，还需要运用一定方法如问卷调查、专家座谈、电话调查、网络调查等。如香港法治评估就采用电话调查或其他方式从年满18周岁的公民处收集数据；世界正义工程则聘请民意调查机构开展公众满意度调查等。实施评估的主体在评估过程中可能采用多元化的评估方法进行评估。

参与法治评估的主体在法治评估中的作用不可忽视：第一，参与主体的参与是评估实施主体获得数据的来源。世界法治指数评估的数据：“全部来源于对普通公众的民意测验 （每个国家1000人，其中男女各占一半）和对各地专家（全球2000人）的问卷调查。其中，普通公众的民意测验采用一般人口调查方法（GPP），在每个国家选择3个最大的城市，通过当地最佳民调公司运用1000个受访者的概率样本。问卷调查则由被评估国的民法和商法、刑事司法、劳动法和公共卫生领域的专家来完成。”㉘Agrast，M.，Botero，J.，Ponce，A.，WJP Rule of Law Index 2011.Washington，D.C.：The World Justice Project，p.15.余杭法治指数的评估是建立在对立法、司法、执法等各部门基础数据资料收集的基础上，“基础数据资料是测定法治指数的重要参考和辅助性依据。与法治相关的数据收集是建立整个评估模型的‘前置程序’”㉙参见钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，载《中国司法》2013年第 11期。。第二，参与主体的评估构成了评估结果的组成部分。在余杭的法治指数评估中，不同的评估参与主体在评估指标中所占的权重不同，公众评估占评估结果的权重是35%；内部组评估与外部组评估各占评估结果权重的17.5%；专家组评估占评估结果权重的30%。我国开展的法治政府建设指标体系评估，对公众评估结果都赋予一定的权重，但权重比不一样，如广东、江苏省的法治政府建设指标体系评估，公众评估占评估结果的20%；一些地方则没有赋予公众评估结果的权重，如常州。第三，参与主体的质与量是影响评估结果公信力的关键。正如有学者说，一个国家或地区的法治指数公信力，“不仅取决于那个指数是如何评估出来的，更取决于是由谁来主持评估的”㉚参见陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。。参与主体的质与量要求参与主体有一定的代表性、全面性，否则评估结果就不具有可信性。有学者认为对世界正义工程推出的法治指数最多的批评就是：“世界法治指数在每个国家只调查三个最大城市，忽略了其他城市和农村的法治状况，这种调查不足以反映一国法治的整体状况，尤其是像中国这样一个东西部差异较大的国家。”㉛同注⑪。

前面我们是从评估过程中不同评估主体所起的作用对评估主体的界分，但从已开展的评估情况来看，我们还可以从评估主体的地位将以上三种类型的主体简要分为两种类型即内部主体与外部主体。内部评估主体是指由政府机构或其部门开展评估活动的主体；外部评估主体则是由政府部门以外的其他主体如社会中介组织、社会公众、专家学者等开展的评估。按此标准，我们可以看出，世界正义工程所推出的法治评估则是非营利组织开展的评估；我国香港的法治评估则是由香港社会服务联会㉜香港社会服务联会成立于1947年，是一个非政府组织机构，主要致力于香港社会福利的增长与发展，有系统地统筹与规划社会各种福利服务。发起、组织并实施的，属于外部评估；而我国余杭的发起与组织评估主体属于内部评估主体。

内部评估主体与外部评估主体有着不同的价值取向。“所谓价值取向是指一定的主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向”㉝包国宪、冉敏：《政府绩效评价中不同主体的价值取向》，载《甘肃社会科学》2007年第1期。。内部评估主体在数据资料的收集方面、评估结果的应用方面等有其独特的优势，㉞同注㉗，第62页。但它往往难以客观地评估自己从而受到人们的质疑，“要求公共组织对自己的行为作出客观公正的评价实非易事”，这是因为：“首先，评价意味着批评，对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉，因而评价往往夸大成绩，掩盖失误；其次，评价往往代表着某一组织的局部利益，这使得绩效评价容易走向片面并带有浓厚的主观色彩；最后，绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评价者掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术，而公共组织人员本身往往缺乏这方面的系统培训。”㉟齐二石主编：《公共绩效管理与方法》，天津大学出版社2007年版，第90页。外部主体在地位上相对中立、评估结果相对客观，但它也存在有效数据难以获得、评估结果也难以获得有效运用等缺陷，限制了其作用发挥。实际上各国在评估过程中也注意了内部评估主体与外部评估主体的结合，既能有效地获得数据、使得评估结果能够得到重视与运用，也要保证其评估的中立性与客观性，增强评估结果的可信性与公信力。实际上不同类型的评估主体价值取向有一定的矛盾，但还是可以统合起来，协调各种不同类型评估主体的价值取向，为实施客观、公正的评估服务。

四、我国现行法治评估主体模式的不足及优化设置

从前文考察我们得知，我国不论是开展的立法后评估还是法治政府建设指标体系评估，甚至是余杭的法治指数评估在主体模式上都存在这样一些缺陷与不足。

第一，发起与组织评估的主体的内部性。我们知道，世界正义工程推出的法治指数评估是由非政府组织发起与组织评估的，我国香港也是如此，但综观我国内陆地区，余杭的法治指数发起与组织者是余杭区党委；立法后评估的发起与组织者要么是立法机关的组成机构或部门要么是法的主管部门；法治政府建设指标体系的评估在我国目前也多为政府及其部门发起与组织的，具有典型的“内部性主体”特征，评估结果难以有公信力，颇受质疑，有学者认为政府主导法治指数评估难免有 “自说自话”的嫌疑㊱参见江德华：《谨防“法治指数”变为“自说自话”》，载《21世纪经济报道》2008年4月8日。；有学者认为法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布㊲参见杜福海：《法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布》，载《法制日报》2008年7月6日。等。

第二，评估的实施主体难以保持中立。首先，虽然我国余杭成立的评审小组也是由国内著名的法学、经济学等方面的专家组成，与香港法治指数的实施主体组成差不多，也符合国际上已有的惯例。但我国评估的实施主体在评估过程中难以保持中立性，它不可避免地成为政府实现某种目标的工具，从而功利主义色彩比较浓厚，“一方面，对作用定位的偏差必然对法治评估体系的设计产生影响；另一方面，因为同样的原因而可能导致应承担该作用的解决机制延迟或未能出台”㊳参见周尚君、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，载《法学评论》2014年第2期。。其次，我国余杭的评估实施主体即评估小组自2006年探索开始至2014年基本上保持不变，一个方面虽然在评估技术、评估数据运用上更加娴熟，但另一方面评估小组成员保持不变，可能会陷入惯性，思维与技术都有可能会陷入僵化，不利于保持评估结果的客观性，应该说在确立同样标准的情况下，成立其他评估组也能够得到同样或近似的结果，那么这样的评估才具有客观性、公正性。复次，我国余杭的评估小组成员构成中，法学专家居多，其他领域如社会学、经济学等专家很少或没有，与香港的研究计划小组成员构成有较大差异。这在某种程度上对评估过程中遇到的问题难以从多学科的角度来考虑与解决，单纯依据法学或某一学科的解决方法难免具有片面性。

第三，评估的参与主体的非周全性。首先，在我国的立法后评估以及法治政府评估实践中，公众的参与数量很少，一般多通过座谈会、实地考察等方式来进行，而能进入评估过程中的公众数量更少，不具有代表性。尤其是在法治政府评估过程中，我们发现基本上采取政府部门的内部评议为主，外部评议为辅的原则，进入法治政府评估过程的公众数量非常少，不具有说服力。其次，公众满意度评估占比权重不高。在我国余杭的法治指数评估过程中，公众的满意度评估占35%，这个比例应该说比较合适，与国际上通行做法较为一致，但在我国立法后评估中，基本上没有公众评估的权重。在我国的法治政府评估中，一些地方没有设立公众评估的权重，一些地方设立最高20%的权重，如此，评估结果很难进行横向比较。再次，专家参与程度不同。在香港、余杭的法治指数评估中，专家评估很重要。我国立法后评估实践中，一些地方实施的立法后评估邀请一些专家如上海、北京、重庆的做法，但也有一些地方并没有邀请专家参与。而在我国开展的法治政府的评估中，除了由社会组织主持的评估外，基本上没有专家参与其中，既不能通过专家的专业知识对评估进行指导，也无法让专家提出评估的改进意见，难以避免“既当运动员、又当裁判员”自说自话的评估嫌疑。

当然，我国评估主体还存在一些其他问题。如评估实施主体确立的指标体系难以统一与规范问题，从我国既有立法后评估指标体系、法治政府建设指标体系以及法治指数评估实践来看，现在尚无法有统一、规范的体系建构。诚然国务院出台《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）以及有关立法后评估的指导意见，意图对已开始的法治评估指标体系进行规范，但是在实践中各实施评估主体都确立有不同的标准，诚然，我们既要遵守统一的规范性也要有一定的地方特色性，但如果只注意特色性忽视统一性，各地方法治状况与水平就很难比较；如果只注重统一性而忽视特色性，就无法准确测量一个地方的法治状况及水平，如何协调这个矛盾也是需要解决的问题。还有作为评估实施主体的专家与作为评估参与主体的专家如何协调的问题，在余杭的法治指数评估中，这两个方面的专家是重合的，这可能会影响评估的客观与公正性。

针对以上我国法治评估主体模式在运行中存在的问题，我们提出一些优化设计的构想。

第一，建立独立第三方的评估主体制度。为避免法治评估的“自说自话”，“自己评自己”的困境，我国应借鉴世界正义工程与香港的法治评估的做法，建立独立第三方的评估主体，特别是让独立第三方作为法治评估的发起、组织主体。根据国外以及香港的经验，笔者认为独立第三方主要是非政府组织。独立第三方地位中立，拥有足够的评估人员与技术，能够保证评估结果的客观与公正。当然，在我国，“独立第三方立法后评估主体在我国尚未形成，需要积极探索独立第三方评估主体形成孕育的条件，建立鼓励独立第三方评估主体产生与形成的制度环境，同时也探索独立第三方评估主体的评估模式”㊴汪全胜：《论构建我国独立第三方立法后评估制度》，载《西北师范大学学报（社会科学版）》2009年第5期。。那么在当前如何进行评估呢？有学者提出的建议笔者认为有一定的可行性：“在我国当前的政治体制和权力架构中，人大是国家权力机关，人民代表大会是由人民选出的代表组成的，在很大程度上可以代表民意，对当地的法治状态进行评估亦是其履行监督权的需要。如果由人民代表大会启动并主导评估，然后发布具有法律意义的评估结果，将更具有代表性和公信力。”㊵参见金善达：《法治指数评估的制度建设路径研究——基于系统论的分析视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2014年第5期。

第二，建立专家库，选择适格的法治评估的实施主体。以专家为主建立评估小组是国际组织、香港进行法治评估的特色，我国余杭也是如此，但一些地方如广东、昆明建立以政府法制办为主的评估小组，笔者认为不太合适，而应建立有各方面的专家参与的评估实施的主体。当然，法学专家还是主要的，但应尽可能吸收经济学、统计学、社会学、管理学、数学、计量学等学科领域的专家，笔者认为，应建立一个专家库，随机抽选，组成合适的专家小组作为具体实施评估的机构。

第三，扩大公众参与，规范公众评估的权重。法治指数的评估，特别是对法治政府的评估，法治政府的实现，“最终必须得到人民群众的认可和承认”，因此，社会公众对法治状况的评价，是法治指数（或法治建设指标体系）必不可少的、非常重要的组成部分。㊶参见陈柳裕：《法治政府建设指标体系的“袁氏模式”：样态、异化及其反思》，载《浙江社会科学》2013年第12期。我国一些立法后评估以及法治政府建设指标体系中，缺少公众法治状况的评价内容。从世界正义工程与香港、余杭的做法看，都比较注重公众的参与，并且赋予公众评估一定的权重。我国余杭法治评估中对公众评估的权利设置为35%；我国国务院出台的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）赋予公众评估的权重为20%，一些地方政府的法治政府建设指标体系中也按照国务院的建议设置公众评估的权重，但也存在一些地方没有赋予公众评估的权重，这显然不太合适。在对法治状况与法治水平的认识上，公众有深切的感受，笔者认为可以在顶层设计上予以规范，比如综合法治指数（如余杭）评估，公众评估的权重占35%；专项法治指数评估（如法治政府建设指标体系评估），公众评估的权重占20%。一方面要强化公众参与法治的评估过程；另一方面要规范公众参与评估的权重。

第四，建立委托民意测验机构进行公众法治状况调查的制度。世界正义工程推出的法治指数评估，都会选择一个国家的民意调查工作做得最好的民意调查机构开展本国的公众法治状况的认知调查。香港、余杭法治指数的评估主要是评估小组开展的电话调查、问卷调查或网络调查活动。笔者认为，民意调查机构地位独立，数据收集与整理技术比较齐全，调查经验丰富，能够对不同的调查数据设计不同的调查方式等，它能够提供客观、可信的调查数据与结论。我国已经有一些独立民意调查机构如零点调查、广州民意调查中心等，另外在各级政府的统计部门中，也设有调查机构，可以运用这样的资源，提高调查的效率，同时提高调查数据与结果的公信力。

当然还有一些其他方面需要优化，如法治评估的实施主体可以设立适合本地方的评估指标体系，但也应遵守一般性的、规范性的指标设计。这个一般性的、规范性的指标设计就是顶层设计，如法治政府的建设指标可以依据国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》以及《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）来确立一般性的、规范性的法治政府的指标体系结构；地方综合法治指数可以依据十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针出发构建指标体系结构。㊷参见刘武俊：《建议推出中国特色“法治指数”》，载《深圳特区报》2013年2月26日。还有如实行评估程序公开、评估结果公开，加强评估结果的正当运用等来对法治评估的实施主体进行优化设计与要求等。