“互联网+”大潮下，电信竞争机制如何优化？

蓝戈智库 | 云晴

“互联网+”大潮下，电信竞争机制如何优化？

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尽管智能家居市场向好、资本热烈追捧，然而在从概念到落地的过程中，智能家居市场的表现似乎并不那么乐观，不过这依然挡不住企业前进的热情。

近年来，随着虚拟运营市场的放开、民营宽带运营商的进入，以及混合所有制的开启和铁塔公司的成立，电信行业竞争机制优化成为一个炙手可热的话题，甚至有传言称中国电信和中国联通即将合并，以打破中国移动一家独大的格局。

“互联网+”的风行使进一步打破垄断、建立更优的竞争机制成为各方共识。然而，各利益相关方对竞争机制的理解并不相同，并且受影响程度也不同，因此改革各种措施常常会引起各方不一样的反应。

从政府角度看，管制政策要争取获得社会总体福利的增长，或许对于单个乃至若干个公共部门不一定是最佳方案，但是只有上升到社会总体福利的角度，才能真正理解管制政策的设计初衷。

五大方式强化市场竞争

以目前的市场结构在产业中引入或是强化竞争的模式主要有如下几种：自由进入的纵向一体化模式、纵向分割模式、横向分割模式、网业分离模式和数网竞争模式等。鉴于目前国内电信运营服务基本都是全国范围的，各类政策区域性差异不是很大，因此本文对横向分割模式不做讨论。

自由进入的纵向一体化模式对垄断因素的关注点主要集中在市场进入条件方面，这种模式下企业仍然经营原有的纵向一体化业务，但在竞争领域允许竞争者进入。这是一种比较保守的改革形式，其优点在于能够保持原有企业的规模经济和范围经济，但由于新进入的企业无论是规模和经验上都处于劣势，因此这种举措难以在短期内形成市场竞争格局。另一方面，市场竞争参与者也在尝试与行业监管者进行博弈，希望通过并购、合并等减少经营者的数量，从而强化规模优势、扩大业务经营范围，形成与该举措的反向博弈。

例如：法国宽带虚拟运营商Free Mobile从2011年开始进入低价互联网和移动通信服务市场，通过比主流运营商便宜一半的价格提供宽带产品，成功地在短期内获得了可观的客户规模，整体拉低了宽带市场的价格，改变了整体市场格局。Free Mobile的CEO Xavier Niel表示采取该行动的依据是“利润率过高”，他认为运营商当时获得宽带服务30%左右的利润率过高了。Free Mobile的进入一定程度上实现了“定价权交给市场”的设计思路。

从上述案例中可以看到，在电信市场垄断程度较高的情况下，通过市场许可证的管制实现自由进入的纵向一体化模式，对竞争态势的影响比较大；而当市场竞争程度较高时，这种管制方式的作用就相对有限了。

纵向分割模式是指按照业务将行业定义出边界清晰的相对市场，并进行分割。在一定的政策技术环境下，纵向分割曾经对优化竞争起到过积极作用，例如固定移动市场分离。但随着业务融合的发展纵向分割模式存在的一个缺点被放大：垂直分离会引起很多内部交易外部化，交易成本会增加，这会抑制交叉融合型产品的发展。

网业分离模式指的是将具有自然垄断特征的网络元素与其他环节分开，前者维持独家垄断的经营格局，后者则开放市场，引入直接竞争。该模式的好处在于在基础网络和服务分离的情况下，原先的垄断企业采取歧视性行为的动机大大减小。2014年铁塔公司的成立，就是这一管制思路的具体实践。这一模式存在“分离后会因为交易成本的增加，反而导致电信行业发展低效率”的风险，但总体而言，对竞争的推动是比较有效的。

数网竞争模式是一种激进的竞争引入模式，其含义是在产业的各个层面，甚至于具有自然垄断特征的基础网络层面都引入竞争机制。和纵向分割模式、横向分割模式相比较，该模式能够打破区域和业务的界限，实现相互自由进入、业务交叉经营。这一模式可能会带来整个产业从产品到商业模式的巨大变化。美国电信市场放开Wi-Fi网络承载的电信服务就是这种模式的一次实践。2015年，Google借助T-Mobile/Sprint的基础网络推出了允许用户在Wi-Fi和蜂窝网络之间进行切换的服务，这一将基础承载网络引入替代性产品的手段，将会给电信市场的结构带来巨变。

“网络中立”的前提：合理划定业务边界

在电信行业和互联网行业边界日趋模糊。双方提供的服务相互渗透的情况下，管制政策的制定难度加大了。然而正是因为如此，服务和业务的边界就更应该有清晰的定义，否则就有可能出现相对不公平的情况。

2015年2月，美国联邦通信委员会（FCC）以3票赞成、2票反对，通过“网络中立”提案。在这一提案中，电信运营商被要求向互联网企业提供非歧视的服务质量和服务价格。

业界有一个支持“网络中立”的观点：互联网更像是高速公路而不是快餐店，它应该在所负载的东西上保持中立。这种观点似乎难以解释一个事实：投入基础网络设施建设的电信运营商承担了网络建设义务，而未能分享互联网企业提供服务所带来的收益，这可能会对后续投资建设的积极性带来负面影响。

如果运营商提供的业务服务范围仅限于承载服务而根本不介入互联网企业所提供的服务，即运营商的角色限于基础网络架构投资者、基础网络建设者，而非应用建设者、应用服务提供者，那么“网络中立”政策应该相对宽松，即运营商可以针对互联网企业采取一定的价格歧视；而如果运营商提供的业务服务范围仅限于应用层面，即运营商的角色限于应用建设者、应用服务提供时，由于运营商存在其原有垄断地位形成不公平竞争的风险，“网络中立”政策应该相对严苛；在运营商提供从承载到应用整体服务的情况下，“网络中立”政策应该根据情况寻找到合理的平衡点。因此，在分析“网络中立”政策是否过分“严苛”时，运营商和互联网企业之间的服务业务边界划定非常重要。

互联网是一张分布式、非集中管理、尽力而为、对重点业务关键保障的网络，它在顶级骨干网层面是完全没有监管的。互联网实际上是由许多张大小不一的骨干网连接而成的，不同骨干网之间因为网络规模、市场势力不同呈现出对等网络、转接网络等形态，不同骨干网间的结算也不尽相同。这一情况给监管政策增加了复杂度。

因此，管制部门在管制对象发生变化并处于不停发展的情况下，跟踪并明确被管制对象的业务范围是实现有效监管的基础和重要前提。

当前国内环境和对策

当前的国内移动通信市场已经呈现出竞争、垄断和管制相平衡的格局：在固定宽带市场，市场垄断程度相对较高；运营商之间势力不平衡、市场结构不够合理的情况也还存在；国内电信运营企业业务范围基本还在国内，国际业务开展带来的收益未能形成规模。对于电信运营监管政策的未来方向，笔者提出如下建议。

第一，优化市场结构。有效竞争的市场结构至少应该能够给消费者带来更低的价格、更高的质量、更多的选择以及在此基础上保持产业持续、健康、协调发展。因此，市场竞争主体的设计非常重要，这不仅是运营商数量的问题。在市场化程度很高的英国移动通信市场，经过和记黄埔的并购后，移动运营商数量也只是从4家减少到3家。类似的主要运营商从4家变为3家的还有荷兰、希腊和奥地利等。

成立铁塔公司、通过网业分离模式将自然垄断市场和非自然垄断市场分离，是一个在当前环境下，从移动通信行业发展来看合理的举措。从管理机制而言，通过网业分离可以进一步明确管理者和被管理者的关系。目前，我国基础电信运营商仍为国有企业或国有股份绝对的控股企业，没有建立完全的“委托—代理”机制。如果监管部门和企业之间的产权所属关系不明确，电信企业就无法作为平等的市场主体参与竞争。监管部门所兼备的市场投资者和行政管理者的双重身份也无法分离。

因此在当前的国情下，国家应该明确其单一投资者的角色而不应该以任何形式干预企业的经营管理，最大程度上实现有效的“委托—代理”机制。也就是说，业务分离出来以后，国家的角色更为弱化。为了针对不同的垂直市场采取不同的管制政策，那么下一个可能就是做纵向切割，将移动和固定宽带分开，移动市场保持目前的竞争态势，放开固定宽带市场引入竞争，这样或许能够解决固定宽带市场垄断程度较高的问题。

在当前的环境下，铁塔公司是一个有利于移动通信行业发展的合理举措，通过网业分离可以明确管理者和被管理者的关系。面向未来，国家应该明确铁塔公司单一投资者的角色而不应该以任何形式干预企业的经营管理，即业务分离出来以后，国家的角色更为弱化。

第二，推进电信企业的国际化运营，寻找新的增长市场的同时锻炼提升国际运营能力：对标国外电信运营企业可以看到，很多运营商的收入组合中国际市场收入都占据了一定比例，这不但分担了企业的经营风险，能够从增长较快的区域觅得市场机会，还能够充分积累不同形态市场的经营经验。根据2014年的数据，德国电信在美国的营收（294亿美元）是其在欧洲本土营收（130亿美元）的两倍还多。

国际化运营不仅是电信运营商的微观行为，更涉及到宏观政策的指导和支持。电信运营商海外投资过程中，国际化程度并不重要，识别具有结构吸引力的外国经济体或投资目的地才需要重点关注。成功的目标市场应该具有这些特点：较高的人口—财富增长（足够大的市场规模），较低的社会异质性（必须在深入了解一个国家的宗教、文化、习俗、法律、制度、政策的前提下，才能够有效实现服务的本土化要求），较强的国际贸易往来，不存在残酷的市场竞争以及政府监管对企业发展留有余地。这些都是需要从宏观层面为企业发展创造的外部环境。从政府角度而言，一方面可以指导制定具有较低社会异质性的周边国家和地区的战略规划；另一方面可以通过多种渠道为企业提供、传递和发布境外电信市场信息，提供信息咨询服务，加强宏观指导和微观监督；政府还可以在税收、金融、投资政策等方面为电信企业创造更好的环境。

第三，合理规划运营商与互联网企业之间的边界。在与互联网企业的业务边界划分方面，运营商表面上具备了基础网络架构投资者、基础网络建设者、应用建设者和应用服务提供者等角色，但在实际运作中应用建设者和应用服务提供者两个角色难以和互联网企业匹敌，因此强烈反对“网络中立”。

在美国，通过数网竞争模式一些互联网企业已经成功进入运营商的基础网络架构服务领域——例如Google提供的Google Fiber（光网络）计划和Wi-Fi计划等。互联网企业介入信息基础架构的建设对运营商未必完全是坏事，或许是规模和范围的原因，到目前为止Google和运营商之间尚能做到相安无事。另一方面，Google建设光网络的目的是为了带动应用而非和运营商简单地在承载业务方面同质竞争，投资带来的是产业升级和新业务领域的出现，这对运营商未必不是一种有益的推动。但这样的结果使运营商与互联网企业的业务边界更加模糊，而监管设计也会更为复杂。

总而言之，由于技术、市场的快速发展，电信业竞争已经给管制政策提出了非常高的要求。在管制政策的设计方面，一方面需要充分发挥政策的基本作用，弥补市场机制的缺陷；另一方面需要考虑好外部环境注意适度，避免扼杀企业的创造力，使得经济失去效率和活力。(本文获得2015年度三亚市哲学社会科学规划课题资助项目支持)