共建共享再出细则，市场之手与行政之手能否相得益彰？

本刊实习记者 | 刘高珅

共建共享再出细则，市场之手与行政之手能否相得益彰？

本刊实习记者 | 刘高珅

近日，工信部、国资委联合发布《关于2015年推进电信基础设施共建共享的实施意见》（《意见》），对2015年电信基础设施共建共享进行了部署。近年来，国家一直在倡导电信基础设施的共建共享，事实上，早在2008年便有相关规定出台。与此前所不同的是，本次《意见》提出了“将中国铁塔股份有限公司纳入全国电信基础设施共建共享领导小组及办公室，将省级铁塔公司纳入省级共建共享协调机构”，并明确要求三家运营商原则上不再自建铁塔等基站配套设施，小区宽带接入设施有条件共享的也必须共享。

共建共享措施的进一步细化，无疑对于政策的执行将起到积极的推进作用，而铁塔公司的成立，或许将成为该政策落地的助推器。

共建共享道路艰难

虽然近年来国家一直在提倡共建共享，但是该政策的实施效果较为有限，政策出台6年多来，三大运营商仍然各自为战，共建共享程度较低。

分析师、蓝戈智库专家梁既白认为，造成这种情况的原因主要在于三大运营商之间竞争激烈，而网络质量是决定运营商市场竞争力的重要因素，因此不愿意共享优质市场资源也在情理之中。茁思迅行企业管理咨询有限公司高级咨询顾问金峰对这一点表示认同，他表示，从市场竞争角度看，强大的基础设施资源是强势竞争者赖以存在的基础，他们自然不愿意将基础设施共享给弱势竞争者，从而影响自己的竞争地位。“因此基础设施的共享不仅需要资金投入，还涉及打通建设环节的各类关系，过程十分不易。”金峰表示。

此外，缺乏有力的执行机构和执行措施也是共建共享工作推进不利的重要原因，共建共享的考核专业性比较强，对行政部门而言难以操作；加之此前通信市场尚未完全开放，种种原因导致政策落实障碍重重。

一位不愿具名的人士表示，出于个人利益以及便于公司管理的角度考虑，具体操作人员对共建共享的不接受也是该政策难以推进的原因。

与2008年的共建共享文件相同的是，本次《意见》也提到了共建共享的目的在于减少资源重复建设。对此，独立IT、电信分析师付亮认为，加强共建共享能否取得预期效果，取决于能否让运营商之间形成很好的利益输送。文件可以解决一部分问题，但是不能解决全部问题，其中的关键还在于各方利益之间的协调。金峰则认为，《意见》的执行效果，除了取决于各运营商的积极程度外，更重要的取决于政府部门对此事的推动力度。

金峰认为，除了减少资源重复投入外，共建共享还有两个目的：其一是推进电信行业向民营资本开放，尤其是资源投入核算清晰、资源收入核算清晰的资源建设出租领域；其二是促进国有企业内部反腐，将最可能产生腐败的领域，集中构建成统一企业，使其更容易被政府、社会资本以及其他运营商所监督。

铁塔公司成亮点

值得一提的是，在此次发布的《意见》中，铁塔公司也被纳入到领导小组当中。铁塔公司由三家基础运营商共同出资设立，经营范围包括铁塔建设、维护、运营，基站机房、电源、空调配套设施和室内分布系统的建设、维护、运营，以及基站设备的维护，其成立目的之一就在于电信基础设施的共建共享。

专家认为，铁塔公司的经营范围就包含电信基础设施的建设，其成立目的与本次《意见》要求相符，因此，铁塔公司参与电信基础设施的共建共享是必然工作。金峰认为，参考以往惯例，铁塔公司被纳入领导小组后，领导小组中的成员就会被订立相应的考核要求，如此，便能够更为有效地推进相关工作。而付亮认为，铁塔公司的股东是三家基础运营商，它与三家基础运营商都有资本关系，此外还具有资源共用后带来的效应，或许能够加快共建共享速度，提升共建共享比例。

行政手段能否见效待观察

与2008年工信部发布的共建共享意见所不同的是，本次《意见》不但提出了具体的要求，还制定了明确的考核和处罚机制。《意见》明确指出：共享率方面，杆路、管道、室内分布系统分别不低于70%、45%和45%；共建率方面，杆路、管道、室内分布系统分别不低于30%、40%和35%。《意见》还明确了违反规定的行为将受到的处分：根据情节严重程度可建议其上级单位对相关责任人进行处分，因此被撤、免职人员三年内不得予以任用；国资委方面，对于发现违反处罚规定的，将由国资委在集团公司业绩考核中直接减分，运营商如果在全国范围内违反3次即减0.1分，并以此类推，最多减0.9分。

那么，明确的共建共享率标准和更为严厉的违规处分能否促进政策落实？对此，金峰认为，考核指标与企业整体以及企业的具体负责人利益息息相关，但往往考核指标间也存在互斥之处，企业及负责人在完成多项考核指标时，往往会寻找能够使总分最大化的平衡点。

付亮认为，用行政手段对市场化行为进行管理，在一定时间内是有效的，但是从长远来看效果并不好，可能会出现上有政策下有对策的情况，未必能使效益最大化，最后极有可能依然受制于各家运营商的利益关系。此外，也有业内人士指出，行政机构没有能力检查三家基础运营商对政策的落实情况，只能依靠运营商上交的数据来判断，因此，如果运营商不愿意共建共享，行政手段很难起到预期效果。

此外，政策的落实不是一朝一夕的事情。付亮认为，三家基础运营商现在拥有的基础资源不一样，未来的需求也不一样，这就成为落实政策的障碍之一。共建共享对于相对落后的运营商有利，却会成为领跑运营商加速快跑的障碍。

对于共建共享政策落实的障碍，金峰认为主要包括两点：第一，存量基础资源的处置问题，即存量基础资源是否纳入共建共享范畴；其二，新建资源的数量问题，有可能会出现运营商为符合考核要求而减少建设量的情况，如何在推进共建共享的同时保持运营商的建设积极性，是未来政策推进需要考虑的重要问题。