县级财政透明度调查：基于四川省的初步结果

陈隆近，冯力沛

（西南财经大学财政税务学院，成都611130）

县级财政透明度调查：基于四川省的初步结果

陈隆近，冯力沛

（西南财经大学财政税务学院，成都611130）

随着现代财政体制的建立及国家治理现代化改革的不断深入，要求提高财政透明度的呼声日益高涨，财政透明度已成为我国政府与学界普遍关注的热点问题。突破以往国家、省级政府层级的研究界限，首次将财政透明度的分析扩展到基层县政府，并以四川省181个县（市辖区、县级市、自治县）为调查对象，深入分析作为地方公共品供给载体与地区治理主体的县级政府的财政透明度现状与影响因素。结果表明，四川省县级财政透明度平均得分不高，地区差异显著；且进一步的计量分析结果表明，地理状况、行政隶属关系、经济增长、产业结构以及人均财政收入增长是影响四川省县级财政透明度的重要因素。

现代财政体制；财政透明度；县级政府；四川省

一 引言

在国家治理现代化进程中，构建现代财政体制是核心与关键举措，而保证政府信息公开、提高财政透明度又是构建现代财政体制的基本要求。财政透明度是指公众能够及时、充分地获取政府的财政信息，以正确评价政府公共受托责任的履行情况。从本质来说，提高财政透明度，对于保障公民知情权、加强财政问责、强化政府公共受托责任、降低政府代理成本、推进政府有效治理等方面，都具有重要意义。近年来，随着公共财政框架的建立及改造政府运动的不断深入，要求提高财政透明度的呼声日益高涨，目前财政透明度已成为我国各级政府与学界普遍关注的热点问题。于政府方面，2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，并规定政府应主动公开包括财政预决算报告、行政事业性收费、政府采购等相关信息，还允许社会公众向政府申请公开特定信息。《政府信息公开条例》将政府网站列为信息发布的必要途径，通过政府网站来了解和掌握财政信息的公开程度也具有便捷高效的优势，在当时财政透明原则缺位于《预算法》的情况下，该条例一定程度上维护了社会公众对政府经济活动的知情权。于学术研究方面，其研究重点在于分析我国财政透明度现状与影响因素。中国社会科学院法学研究所法治国情调研组从2009年到2012年每年都会在发布的《中国法治发展报告》中公布一份《中国政府透明度年度报告》。调研组为研究对象设计了专门的测评指标，并通过浏览政府网站和提出书面申请的方式对这些对象的信息公开情况进行评分。从2009年开始，上海财经大学公共政策研究中心每年都会发布《中国财政透明度报告》①。该报告主要采用电子邮件和邮政挂号信方式从各省的信息公开办公室、财政厅、国有资产管理委员会和人力资源与社会保障厅获取财政信息，并据此评价省级财政透明度。2012年，清华大学公共管理学院的研究团队首次在网上发布了《中国市级政府财政透明度研究报告》②，并于2014年正式出版。该报告亦是通过访问政府网站，并根据重要财政信息的可得性来评价市级财政透明度。王雍君指出宏观经济稳定、吸引资本流入、完善金融市场和信息公开是推动财政透明度的力量，并认为成本与收益不对称、政治意愿不强、金融市场封闭等是造成中国财政透明度与国际规范存在差距的原因［1］。曾军平基于我国省级行政收支的透明度调查，分析了政府信息公开制度对财政透明度的影响，认为在整体水平上政府信息公开制度对财政信息公开具有促进作用，但其作用较为有限［2］。王淑杰利用国际预算合作组织调查的透明度数据分析发现，经济体制、经济发展水平和资本性收支比重是影响一国财政透明度的重要因素［3］。肖鹏等则基于上海财经大学发布的数据研究发现，公民受高等教育比例、人均GDP、网民比例、人均FDI、财政赤字比例及人均税收等是影响省级财政透明度的重要因素［4］。辛兵海等利用我国288个城市的截面数据分析发现，资源依赖对于财政透明度具有负向影响［5］。

总体而言，财政透明度问题虽已在我国政府改革中提上日程，但重视度还有待进一步提高。这是因为2014年10月国务院下发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），作为我国新预算法出台的标志性文件，并未明确提及财政透明度，表明国务院对财政透明度未给予重视。在学术上，现有文献虽然涵盖了财政透明度的现状调查与影响因素分析，对于财政透明度的深入研究具有重要意义，但是这些文献的研究只停留在国家、省级层面，并没有涉及到基层政府。县级政府作为基层政府，是地方公共产品或服务的主要供给者，研究县级财政透明度及其影响因素，有助于改善县级政府的治理方式，转变政府职能，进而推动地方社会经济的发展，实现国家与地区治理现代化。鉴于此，本文首次将财政透明度研究扩展到县级政府层面，通过对四川省181个县级政府财政透明度调查，分析影响县级政府财政透明度的因素所在，并根据分析结果提出相关政策建议。

二 四川省县级政府财政透明度现状分析

（一）核算方法与指标描述

在2012年首次发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》中，清华大学结合国际货币基金组织（IMF）的财政透明准则和我国的实际情况，设立了如下第（1）至（8）项指标来调查和评价2010年地级市政府网站上的财政信息公开程度，每一指标的得分满分为1，共计8分。在此，本文将每一指标的得分满分等比放大为10，共计80分。指标描述如下。

（1）公布政府的结构和职能。该项指标的最佳做法是按国民账户体系对经济部门的定义来公布结构和职能。若只公布机构名称而不公布职能，记5分。

（2）公布政府和其他公共部门的关系图。该项指标要求明确说明政府同非政府公共部门机构（公共金融机构和非金融公共产业）之间的关系。若只公布公共部门名称而不公布与政府的关系，或公布的公共部门名称不完整，或未公布公共部门职能，均记5分。

（3）公布2011年预算内财政报告。该报告应汇总包括主要收入、支出和融资项目的详细情况。若公布的信息不完整，或只有报告摘要，记5分；若只公布历史数据，记1分。

（4）公布2010年政府性基金、土地出让金、债务和“三公”（因公出国出境、公务车购置及运行、公务招待）消费情况，每一分项记2.5分。

（5）公布2010年预算执行情况报告。该报告应汇总包括主要收入、支出和融资项目同预计相比的实际执行结果。若该报告公布的信息不完整，或只有报告摘要，记5分；若只公布历史数据，记1分。

（6）公布2010年决算报告。该报告应反映预算的遵循情况，说明实际执行偏离预算的原因，并提供前后两年的比照信息等。若公布的信息不完整，或只有报告摘要，记5分；若只公布历史数据，记1分。

（7）公布2010年预算会计基础和预算编制标准及其相关说明。会计基础记5分，编制标准及相关说明分别记2.5分。

（8）公布2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税式支出信息，每一分项记2.5分。

鉴于该指标体系和评价标准具有覆盖面广、简洁易懂、操作性强等特点，本文予以采纳。为了集中反映财政透明所要求的及时性原则，在上述标准之外，本文专门设定了和预决算报告发布时间相关的如下两项指标，并将指标体系的得分满分增加到100。

（9）网上公布2011年预算内财政报告和2010年预算执行情况报告的时间。基于六个月公布报告的最佳做法，若报告（含历史数据）的上网时间处于上年11月到预算年6月间，记10分；若处于预算年7月到12月间，记5分；若在此之后，记0分。

（10）网上公布2010年决算报告时间。基于六个月公布报告的最佳做法，若报告（含历史数据）的上网时间处于上年11月到预算年6月间，记10分；若处于预算年7月到12月间，记5分；若在此之后，记0分。

至此，通过借鉴2012年《中国市级政府财政透明度研究报告》的八项指标，并新增集中反映信息公布及时性的两项指标，构成了调查四川省县级财政透明度的指标体系。在2007年6月下发至各县级政府的《四川省人民政府办公厅关于做好〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施准备工作的通知》中，明确了“加快政府网站信息的维护和更新”，“通过政府网站等途径公开，以供查询”等表述。同时，根据中国软件评测中心的数据，2010年四川省政府门户网站的“信息公开”专项在全国名列第一。这样的背景事实也为借鉴清华大学的做法，以政府网站上公开的财政信息为基础，来调查和评价四川省县级财政透明度创造了条件。

（二）调查结果分析

基于数据的可得性，本文将2010年作为首次县级财政透明度调查的起始年度，并依据上述十项指标的得分明细来评价四川省县级政府的财政透明度。调查期间，由于遂宁市大英县的政府网站无法访问、宜宾市长宁县的政府网站未提供任何相关财政信息，两县的十项得分全部为0。调查具体结果如下。

1.指标（1）的得分平均值为7.38，是所有10项指标中得分最高的。根据得分标准，仅公布政府结构的记5分，而同时公布政府结构和职能的记10分。符合这两类情形的县级政府各有89个，占所有县级政府的49.17%。在遂宁市大英县和宜宾市长宁县之外，凉山彝族自治州木里藏族自治县也因为未提供任何相关信息记分为0。

2.在与指标（1）密切相关的指标（2）中，明确说明了政府同非政府公共部门机构间关系（记10分）的县级政府有19个，并且全部来自成都市下辖的9个区、4个县级市和6个县。部分说明了政府同非政府公共部门机构间关系（记5分）的县级政府有6个，分别是甘孜藏族自治州稻城县、凉山彝族自治州木里藏族自治县和昭觉县、南充市南部县和蓬安县以及攀枝花市东区。有多达156个县级政府未提供任何相关信息而记分为0，指标（2）的得分平均值只有1.22。

3.指标（3）的得分平均值为2.89。虽然与指标（1）的得分平均值7.38相去甚远，但因为指标（3）的平均得分超过其他剩余指标而在十个指标中位列次高。依据指标（3）完整公布了2011年预算内财政报告（记10分）的县级政府有49个，以报告摘要形式等部分公布（记5分）的有4个，只公布了历史数据（记1分）的有13个，未公布任何2011年预算内财政报告相关信息（记0分）的有116个，占所有县级政府的比例高达64.09%。

4.指标（4）的得分平均值为0.83。在该指标涉及的四个分项上，债务和“三公”消费两项信息没有任何县级政府予以公布。公布了政府性基金和土地出让金两项内容（记5分）的县级政府有10个。其中有3个来自成都市，有2个来自阿坝藏族羌族自治州和广安市，来自乐山市、内江市和宜宾市各有1个。此外，仅公布了政府性基金一项内容（记2.5分）的有40个。其余131个县级政府未公布任何相关信息（记0分）。

5.与指标（3）的调查结果高度相似，在指标（5）中完整公布了2010年预算执行情况报告（记10分）的县级政府有48个，以报告摘要形式等部分公布（记5分）的有5个，只公布了历史数据（记1分）的有14个，未公布任何2010年预算执行情况报告相关信息（记0分）的有115个，占所有县级政府的63.54%。指标（5）的得分平均值为2.87。

6.相对于指标（3）和（5）反映的预算编制和执行情况，指标（6）所反映的决算透明度还要更低，其得分平均值仅为0.40。其中，按指标（6）要求完整公布了2010年决算报告（记10分）的是成都市青羊区和武侯区、内江市资中县、乐山市金口河区、广安市华蓥市和自贡市富顺县；以报告摘要形式等部分公布（记5分）的是阿坝藏族羌族自治州小金县；只公布了历史数据（记1分）的县级政府有8个；未公布任何2010年决算报告相关信息（记0分）的有166个，占所有县级政府的比例达到91.71%。

7.特别值得注意的是，由于既未公布预算会计基础和预算编制标准及其相关说明，也未公布有关2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税式支出的相关信息，四川省181个县级政府在指标（7）和指标（8）的得分全部为0。其中，成都市青白江区于2010年9月发布了《关于进一步规范预算及财政资金拨付流程的实施意见》，该实施意见与指标（7）的内容相关，但说明不清。此外，成都市成华区和新都区仅以新闻稿方式昭告部门预算编制工作会议的召开，无论就形式和内容都未达到指标（7）的要求。对于指标（8），则无法通过网络检索到任何县级政府的蛛丝马迹。

9.指标（10）的得分平均值为0.41。根据指标（10）的得分标准，在上年11月到预算年6月间网上公布2010年决算报告（记10分）的只有成都市武侯区和南充市蓬安县，在预算年7月到12月间网上公布（记5分）的县级政府有11个，而在之后仍未网上公布（记0分）的有168个。

10.县级财政透明度总分经由上述十项指标的得分相加而成，满分为100。2010年四川省县级财政透明度总分分布如图1所示。财政透明度总分小于10的县级政府有69个，在181个县级政府中占38.12%；其中有 65个县级政府总分为 5，占35.91%。财政透明度总分不低于10但小于20的县级政府有49个，占27.07%；其中42个县级政府总分为10，占23.20%。换言之，财政透明度总分不超过10的比例高达约61.33%。2010年四川省县级财政透明度总分平均值仅为18.40。同其他调查所反映的情况类似，县级财政透明度得分普遍很低，再次突显了大量重要的财政信息未能充分及时地向社会公开的不争事实。

图1.四川省县级财政透明度总分分布（2010）

三 影响县级财政透明度的因素分析

为了探究2010年四川省县级财政透明度的影响因素，本文设定如下的方程进行多元回归分析：

其中，i为县级单位的索引，ε为随机扰动项，β0为截距项，β1、β2、β3、β4为待估计的系数标量或向量。 财政透明度高低的影响因素通过标量形式的地理变量以及向量形式的行政、经济和财政变量加以刻画。具体而言，首先通过引入“山区”虚拟变量来控制交通等地理因素。其次，基于四川省内的县级政府有市辖区、县级市、县和少数民族自治县四种类型，选择将县级市设为参照组，引入“市辖区”、“普通县”和“自治县”三个虚拟变量。第三，为反映当地经济增长和结构状况，本文除了按通常的做法将人均国内生产总值（GDP）以自然对数形式引入分析之外，还控制了第三产业占GDP的比重。最后，还将考虑人均公共财政支出和收入的变化状况。由于两者相关性很大，本文以其自然对数形式在两次回归中分别控制。除财政透明度得分以外，所有的变量数据均来自于2011年《四川统计年鉴》③。

本文的回归分析采用直接进行和经Logit变换（Logit Transformation）后再进行普通最小二乘（OLS）这两种估计方法。直接进行OLS估计的好处在于直观地获得各影响因素对于财政透明度的平均边际效应或组间差值。然而，由于财政透明度得分的取值在0和100之间受到范围限制，OLS的估计结果可能是有偏的。为此，将得分除以100并经Logit变换后重新进行OLS估计，以检验先前结果的稳健性。为了处理潜在的异方差问题，本文按地级市计算了聚类稳健标准差，以增加系数估计值的有效性。回归结果通过表1加以汇报，其中第（1）和（2）列是OLS的回归结果。两列的区别是：（1）列的回归方程中包括人均公共财政支出的对数，而不包括人均公共财政收入的对数；（2）列则与之相反。第（3）和（4）列是经Logit变换后的回归结果，两列的区别与第（1）和（2）列的区别相同。从各列的回归结果来看，除人均公共财政支出对数的回归系数是不显著外，其它系数都通过了不同的显著性水平的检验。由此，以下因素将直接影响县级财政透明度的提升（参见表1）。

表1.2010年四川省县级财政透明的影响因素

（一）地理因素

例2 (2018年浙江湖州)在平面直角坐标系xOy中，已知点M，N的坐标分别为(-1，2)，(2，1)，若抛物线y=ax2-x+2(a≠0)与线段MN有两个不同的交点，则a的取值范围是( ).

在表1中，山区的县级财政透明度平均而言显著地低于非山区，二者的平均差值大约为7分。由于山区存在道路和通讯上的不便，极有可能影响到财政信息的公开以及社会公众对此的监督。尽管财政透明在本质上并非一个技术问题，但改善基础设施、推广信息技术，不仅有助于政府利用网站等平台及时发布财政信息，也有利于社会公众了解和监督财政透明的推进程度。

（二）行政隶属关系因素

在模型中，行政变量包括县级市、市辖区、普通县及自治县。以县级市作为参照组，市辖区、普通县及自治县的财政透明度都比较低，低出的分值大约在15-22分之间。这样的结果表明，行政隶属关系可能对县级财政透明度存在较大影响。原因在于，县级市是由省级政府直管、地市级政府代管，具有较高的行政管理效率。此外，在控制了地理和经济因素的情况下，普通县的财政透明度平均而言显著高于市辖区和自治县。从2007年到2009年，四川省进行过两次“扩权强县”试点，试点县有59个。“扩权强县”不仅使普通县享有与市一级相同的部分经济管理权限，更为重要的是省政府对试点县的发展进行直接考察，这在一定程度上激励普通县官员基于政绩的考虑而提升财政透明度。

（三）经济发展因素

分析结果显示，经济增长越快、第三产业占GDP的比重越大，县级财政透明度越高；人均GDP增长一个百分点，县级财政透明度有6分以上的增加。可能的原因是，在整体经济发展较快的地方，县级政府可能在财政信息公开上阻力较小，社会公众也可能在了解和监督方面动机更强。另外，由于第一和第二产业在传统计划经济中比重很高，第三产业占GDP的比重也间接反映出地方在经济体制和产业结构上的转型程度。不少地方的第三产业主要容纳的是民营企业，相比于国有企业，民营企业可能更希望获得公开透明的地方财政信息。第三产业比重同财政透明度的正向关系，折射出地方经济的市场化程度对于信息公开的促进作用。

（四）财政因素

人均公共财政收支作为财政因素，也对县级财政透明度存在影响。根据分析结果，人均公共财政支出增长对县级财政透明度影响不大，而人均公共财政收入增长则与之呈现显著的正向关系。一方面，这可能显示出县级政府更倾向于在收入得以保证而不是支出面临压力时公开财政信息。另一方面，由于财政收入增长在很长一段时间内都作为政绩指标纳入官员考核，县级官员也可能因此倾向于将财政收入作为执政能力的信号公开发送［6］。可见，研究财政透明度也有助于理解和改善公共治理中的激励问题。

四 提高县级财政透明度的政策选择与建议

由于大多数县级政府没有充分及时地公开大量重要的财政信息，2010年四川省县级财政透明度总分平均值仅为18.40（满分100）。其中，总分不超过10的比例高达61.33%。通过回归分析，可以进一步发现，地理状况、行政隶属关系、经济增长、产业结构以及人均财政收入增长对于四川省县级财政透明度具有显著的影响。基于这些结果，本文认为可以从以下几个方面着手，逐步提高县级财政透明度。

（一）深化经济体制改革，推动县域经济发展

实证结果显示，经济增长和产业结构是影响县级财政透明度的重要因素，这表明县域经济发展水平与财政透明度存在密切的联系。改革开放后，我国县域经济不断增长，公众生活水平日益提升，参政议政的意识也逐渐高涨，这对于县级政府实行透明办公起到了推动作用。然而，随着市场经济体制的不断完善，县域经济发展的活力并没有得到高效的释放，反而导致一系列社会问题的凸显。产业结构不合理、经济发展方式粗放是这些问题的典型代表。因此，要推动县域经济的发展，需要不断深化经济体制改革，优化产业结构，实现经济发展方式由粗放型向集约型转变。

（二）推进财税体制改革，培育地方主体税种

随着我国经济社会的不断发展，现行的财税体制不能有效保障地方政府的财力，特别是“营改增”改革后，地方主体税种缺失，导致地方政府的财政收支更是陷入到捉襟见肘的境地。人均财政收入增长作为影响县级财政透明度的重要因素，一方面表明县级政府官员倾向于将财政收入作为执政能力的信号进行公开发送；另一方面也折射出县级政府存在明显的财权与事权的不匹配。基于此，地方官员更易对财政收入增长具有强烈的偏好。这样不仅有利于提供充足的公共品或服务，而且还有助于自身的政绩考核。这就可以解释为何相对于财政支出，人均财政收入增长对县级财政透明度具有正向影响。因此，要提升县级财政透明度，从根本上讲是要推进财税体制改革，培育地方主体税种，使县级政府的财权与事权达到匹配。

（三）改善网络通信状况，简化信息公开内容

党的十八大报告明确将“信息化水平大幅提升”纳入到全面建成小康社会的总体目标之中，并提出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路，促进“四化”的同步发展。由此，信息化将成为未来经济社会发展的重要支柱。县级财政透明度的提升离不开信息化的建设，尤其是山区的网络通讯等基础设施需要不断改善。与此同时，县级财政透明度的提升还需重视财政信息的公开内容。这就要求财政信息的公开并不能只是专业术语的堆砌，而应该是用浅显易懂的语言向公众阐释专业的财政信息。

（四）理顺权力结构，增强监督动力

根据分析结果，我们发现不仅县级市的财政透明度高于其他类别的县级政府，而且普通县的财政透明度也高于市辖区和自治县，这表明上级主管政府的所属层级对于县级财政透明度具有重要的影响。目前，监督财政信息的主体包括人民代表大会、行政部门、审计部门以及社会公众。虽然这些监督主体构成了较为完善的财政信息监督体系，但是各个监督主体之间却存在职责分工不明、相互配合不够的状况，所以导致下级政府官员出于晋升的考虑会相对重视上级政府的监督。要提升县级财政透明度，需要理顺各个监督主体之间的权力结构，通过立法等方式增强各个监督主体的动力，从而矫正目前监督工作中出现的监督“重复”与“缺失”的问题。

注释：

①详见：上海财经大学公共政策研究中心《2009中国财政透明度报告》，上海财经大学出版社2009年版。

②详见：俞乔《中国市级政府财政透明度研究报告（2012-2013）》，清华大学出版社2014年版。

③详见：四川省统计局、国家统计局四川调查总队《四川省统计年鉴（2011）》，中国统计出版社2011年版，第34-309页。

［1］王雍君.全球视野中的财政透明度——中国的差距与努力方向［J］.国际经济评论，2003，（4）：34-39.

［2］曾军平.政府信息公开制度对财政透明度的影响及原因［J］.财贸经济，2011，（3）：25-30.

［3］王淑杰.政府预算透明度与经济环境［J］.中央财经大学学报，2011，（11）：7-10，22.

［4］肖鹏，阎川.中国财政透明度提升的驱动因素与路径选择研究——基于28个省份面板数据的实证分析［J］.经济社会体制比较，2013，（4）：199-206.

［5］辛兵海，张志超.资源依赖降低了财政透明度吗——基于我国288个城市样本的分析［J］.财贸经济，2014，（8）：24-37.

［6］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007，（7）：36-50.

An Investigation on Fiscal Transparency at the County Level：A Pilot Survey of Sichuan Province

CHEN Long-jin，FENG Li-pei
（College of Public Finance and Taxation，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan 611130，China）

With the establishment of modern financial system and the continuous deepening of the modernization reform of state governance，the increasing call for raising fiscal transparency and fiscal transparency has become a hot issue to the government and academia.Breaking through the limitation of former research of national or provincial level，this study presents the first survey results on fiscal transparency at the county level in China.With a sample of the 181 counties（urban districts，county-level cities，or autonomous counties）in Sichuan province，the study takes a keen insight into status quo of fiscal transparency of county-level government and its influencing factors since county-level government is the supplier of local public goods and subject of regional governance.The result shows that the average score of county-level fiscal transparency in Sichuan is not high.Further quantitative analysis indicates that geographic location，administrative structure，economic growth，industrial structure，and growth in fiscal revenues per capita play critical roles in determining local fiscal transparency.

modern financial system；fiscal transparency；county-level government；Sichuan province

F812.2

A

1000-5315（2015）02-0095-07

［责任编辑：钟秋波］

2014-09-20

中央高校基本科研业务费专项资金青年教师成长项目“地方财政透明度调查与预算编制改革”（JBK140106）。

陈隆近（1979—），男，重庆市人，西南财经大学财政税务学院副教授，研究方向为公共经济学；

冯力沛（1985—），男，蒙古族，内蒙古人，西南财经大学财政税务学院博士生。