高度城市化地区土地市场体制的再改革研究——以深圳市为例

王广洪

(深圳市规划国土发展研究中心，广东深圳518034)

我国土地市场化始于20世纪80年代末的土地使用制度改革，从土地批租、深圳的土地使用权拍卖第一槌到随后《宪法》就土地出租、转让的修改，标志着土地供应无偿、无限期制度的结束，土地作为商品开始走向市场，1986年《土地管理法》的出台，基本建立了土地市场的初步构想。30年的土地管理制度改革选择了土地市场化的方向，总体上是符合市场经济发展规律的，也产生了一些积极的影响，比如城市政府通过经营土地，积累了大量建设资金，带动了我国城市建设的突飞猛进，城市经济飞速发展，带动了周边农村经济的转型与发展［1］。但是土地市场建设的制度环境仍然是仓促和不完整的，比如政府在土地市场化过程中，既是土地所有者，也是土地经营者，并没有充分的尊重市场的规则，对市场干预过多，形成定向招拍挂和利益输送等;价高者得不断扭曲市场，出现土地闲置、囤地和不开发的现象，房价被推高等;政府多重身份参与市场交易，对市场监管不到位，导致一种半市场化的土地市场［2－3］。

1 深圳市现行土地市场体制的重大问题与根源分析

深圳市土地市场建设一直在不断探索完善之中，有力支撑了深圳前30年的快速发展，与此同时，各种问题也不断快速积累，土地管理正面临着新形势和新变化，一是深圳市建设用地规模已突破土地利用总体规划(2006～2020年)，土地一级市场供应已难以满足城市转型发展的需要，土地管理需要重点聚焦在存量土地再开发利用和土地二级市场;二是在深圳市土地全部国有的情况下，原农村土地市场依然与国有土地市场存在壁垒，原农村土地市场在市场准入、地价计收等方面与国有土地市场存在着“两张皮”的情况;三是深圳市土地利用内部结构不合理，工业用地所占比例过大，公共配套设施用地、居住用地等土地供应不足;四是政府部门对土地市场微观干预过多，严重影响了土地市场的健康发展。问题重点体现在以下几方面。

1．1 政府部门在土地市场化过程中角色混乱 深圳过去的土地管理体系都是围绕新增建设用地构建的，政府主要职能集中在对新增建设用地进行管理，主要是用地审批，近年来随着土地管理逐渐由新增用地管理转向存量土地管理，政府角色定位也发生了一定变化，目前主要集中在土地权属管理和用途管制方面，但是依然没有理清与市场之间的关系，对土地市场微观干预过多，市场无法充分发挥作用，导致土地市场的半市场化，作为政府本职工作的土地市场监管和服务缺失严重，政策导向相互之间不衔接，土地闲置和违法利用现象大量存在。

此外，政府垄断土地一级市场，在土地一级市场的用地出让过程中，政府既充当“运动员”，又充当“裁判员”，严重干扰了土地一级市场的正常发育完善，由于政府垄断土地一级市场导致土地供应来源单一，无法构建充分合理竞争有序的土地市场。

1．2 原农村土地市场依然游离于国有土地市场之外 深圳经过1992年的“统征”和2004年的“统转”，土地已全部转为国有，原则上应该实行统一的土地市场管理体系，政府部门在“统征”“统转”时给原农村集体经济组织预留了部分征地返还地和非农建设用地，2011年深圳市出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》(深府〔2011〕198号)，明确提出非农建设用地中的原农村居民住宅用地(含统建楼用地)和公共设施用地不得进行土地使用权交易，其他不同用地类型空地入市交易也只是按照一定比例的公告基准地价缴交地价，这大大制约了原农村土地市场与国有土地市场的统一，使得原农村土地市场十分不规范，同时存在着巨大的土地隐形交易市场，扰乱了正常的土地市场秩序。

1．3 土地开发利用过程中市场化的收益分配机制不健全 在深圳市城市更新改造过程中，采取先申报计划后编制规划的方式，更新项目在计划申报之时，因规划未确定，未来改造可以获得的利益预期不明确，这就给更新改造主体在后期留下了巨大的利益空间，编制更新规划时，更新改造主体往往倒逼政府部门通过不断提高容积率等规划方式来获取高额的经济利益，这种通过损害公共利益来直接让渡经济利益给项目改造主体的方式，对公众利益造成了巨大伤害，这种非市场化选择更新改造主体的做法存在着极大的不公平性。

此外，城市更新在进行拆迁补偿时，对违法建筑的补偿标准与合法建筑一样，导致违法乱建的群体获得非正当的巨大收益，而有部分原村民因实际建筑面积没有达到一户一栋480 m2的建设标准，更新就只是按照现状建筑面积进行补偿，这种拆迁补偿方式明显背离了市场化的方向，存在着极大的不公平性。

1．4 土地市场调节杠杆过于单调 土地市场的培育与发展受到政治、经济、社会等多方面因素的影响，时常出现波动和反复，这时就需要通过有效的调节手段来保证土地市场保持健康发展的态势，以保障深圳市经济社会的可持续发展，调节土地市场的杠杆手段目前较为单调，主要是通过土地供应计划和地价等单纯的土地手段来进行调节，实现“硬着陆”，往往带来一系列不良连锁反应，在土地市场发育较为完备国家，尤其注重金融政策(如调节利率和贷款比例等)和财政政策(如税收政策、财政投资政策等)等多种手段综合运用来实现对土地市场的有效调节，实现“软着陆”，实现经济社会的平稳发展。

2 土地市场体制调整的基本取向与解决思路

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在市场化建设方面提出了许多新的改革思路和理念，明确提出市场化核心问题是处理好政府和市场的关系，政府要减少对市场的直接干预，建立市场服务体系，清除市场壁垒，使市场在资源配置中起决定性作用。依据十八届三中全会决定精神，土地市场建设方面的改革设想如下。

2．1 理清政府与市场的关系 在土地市场运作的过程中，政府要减少对市场的直接干预，让市场真正发挥决定性作用，政府把工作重点应该转到对市场的管理和培育，应通过建立市场规则来引导市场合理竞争，通过改革监管体系，清理和废除各种垄断和不正当竞争的规定和做法，建立社会信用体系，实行统一的市场监管。

2．2 建立城乡统一的建设用地市场 打破国家对土地一级市场的垄断地位，逐步放开集体建设用地入市范围，实行统一的市场准入，构建城乡统一的建设用地市场，要明确集体建设用地进入土地市场的规则和条件。

2．3 优化完善用地出让方式 在供应方式上，应进一步扩大有偿使用范围，收紧划拨用地的对象;同时，改变经营性用地必须采用“招拍挂”的出让方式，用地出让做到公开、公平、公正即可，要通过对用地出让程序的优化完善来改变当前定向“招拍挂”的弊端，提高用地出让效率;在利益分配上，要建立土地收益多方共享机制，合理提高个人收益。

2．4 充分显化土地的市场价值 随着土地市场的逐步发育完善，土地的资产资本属性已越来越显化，必须改变以往减免地价甚至“零地价”的做法，让土地真正回归其价值，充分利用土地金融手段来丰富完善土地市场，同时也可以堵住后期土地监管方面的漏洞。在土地价格决定机制方面，要充分发挥市场决定价格的机制，放开市场价格的竞争性环节，政府尽量减少干预，提高土地价格形成的透明度。

2．5 完善土地二级市场 随着我国新增建设用地的逐渐减少，土地管理的重心不可避免将要转到存量土地上来，因此，要丰富完善土地二级市场，要进一步发挥市场作用，完善土地租赁、转让、抵押等二级市场，完善交易规则，培育市场中介等。

3 土地市场制度需要调整的内容与建议

深圳的土地市场化建设要着力消除诸多市场壁垒，努力构建更加完善的现代土地市场服务体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使深圳市的土地市场化建设更加健康高效，为城市发展提供持续保障。

3．1 充分理清政府与市场的边界，完善政府对土地的宏观调控职能

3．1．1 剥离政府在市场化过程中的多重身份。政府在土地市场化过程中，不能同时兼顾多重身份，不应把重心放在土地的买卖和经营，应该是作为公共管理者的身份，对土地市场进行微观干预，更多侧重在制定公平科学的市场交易规则、构建及时公开的信息披露机制、借助财政和金融等手段来对土地市场进行宏观调控等，该让市场去决定的就大胆放手市场去做，比如要发挥市场决定价格的机制，建立积极的交易规则活跃土地二级市场。

3．1．2 政府逐渐退出土地一级市场，建立土地收购储备制度。要严格控制政府作为土地供应者的土地一级市场供应，激活土地二级市场，政府不再大规模征收储备土地来垄断土地一级市场，仅仅只为公益性目的征收储备土地，且该部分储备土地只是在市场失灵情况下，及时供给土地市场，用以调节完善土地市场，比如可以把储备土地用到通过市场手段无法有效配给的土地用途，如公共利益需要的基础设施，特殊用地(如军事设施用地)等，原则上不再供给经营性用地，经营性土地由土地二级市场自由流转配给，充分发挥市场的资源配置决定性作用。

3．1．3 转变政府行政监管为市场监管。多年实践证明，单纯依靠强硬的行政手段来进行土地监管已无法满足日益发展的土地市场需求，监管手段总是落后于市场的发育，土地监管效果十分不理想，因此，政府需要建立一套市场监管体系，由行政监管逐渐转向市场监管，实现由市场监管为主，行政监管为辅，通过市场规则的建立及经济手段的刺激来实现土地利用的监管，充分发挥市场的监管作用，同时针对市场规则难以有效监管的情形，适当辅以行政监管的手段。

3．1．4 积极培育土地市场中介机构。土地市场是一个不完全的市场，由于土地信息不全和需要大量专业知识，大多数市场主体处于不对等的位置，为了土地交易顺利进行，服务于土地市场的专业人员和市场机构必不可少，土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务结构的培育是土地市场运行的润滑剂，良好的中介服务体系会使土地市场更加活跃和繁荣。

3．2 探索建立土地收益分配的长效机制

3．2．1 探索土地年租制制度。当前深圳市的土地财政主要依靠增量土地来创造财政收入，通过卖地的土地出让金来满足财政需求，但是这种一次性收取多年租金的方式存在着“寅吃卯粮”的现象，有着不可持续性，为了更好地保障城市的可持续发展，必须积极开展土地年租制的探索实践工作。世界上很多发达国家也都依靠土地财政，但是主要是通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造的，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入，而且主观上也会促使政府平抑地价。

3．2．2 建立土地价格的市场形成机制。过去土地价格很大程度上受政府左右，比如以低地价招商引资进行恶性竞争，协议出让地价大大偏离正常轨道，等等，这都严重损害了土地市场的正常发育，更不利于土地市场价格的形成。土地价格的形成是由土地的供给和需求来决定的，要建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格市场形成机制，取消政府的行政定价权，实行市场定价，真正实现土地资源的市场配置。

3．2．3 完善土地增值收益分配机制。城市土地增值收益的分配方式可以包括租、税、费和管理手段的创新。一方面，探索提高城市工业、房地产等用地保有成本，促进低效、空闲用地的流转;另一方面，还可以积极探索在土地增值收益分配过程中的管理手段的创新运用，例如可以通过在二次开发过程中对相关规划计划的审批同时，附加给开发商一定的基础设施建设或者达到相关经济、社会、环境建设的目标等条件，通过管理手段来调整土地增值收益的分配，将会更加灵活和方便，同时也可以改变政府部门承担基础设施缺乏资金和效率的弊病。

3．3 进一步丰富完善土地市场交易产品

3．3．1 将原农村建设用地市场纳入到国有建设用地市场统一管理。深圳市原农村集体经济组织掌握的土地与国有土地在土地利用方面存在较大的差异，导致土地管理经常出现“两张皮”的现象，给深圳市的土地管理工作带来较大的困难，同时与十八届三中全会改革决定提出的“建立城乡统一的建设用地市场”这一精神也不符。因此，应尽快建立统一的建设用地市场，让原农村集体经济组织的土地回归到国有土地管理的规范化轨道上来。

思路一:通过相关政策的制订，将原农村集体经济组织的土地在产权管理、地价计收等方面与国有土地管理的差异抹平，让该部分土地在进入市场交易之前就实现与国有土地统一管理。

思路二:继续保持原农村集体经济组织的土地与国有土地在管理上的差异性，通过相关政策的出台鼓励原农村集体经济组织的土地积极入市交易，交易之后该部分土地就必须实现与国有土地统一管理。

3．3．2 丰富完善土地金融手段。从国外发达国家的经验来看，土地金融手段是国家土地制度、金融体系的重要组成部分，在合理配置土地资源方面发挥了重要的作用。随着我国土地市场发育的进一步完善，必须进一步开发土地的金融功能，探索土地证券、土地权益证书、土地信托等金融手段，充分发挥土地金融的市场调节作用。

3．4 优化完善经营性用地出让模式 土地市场是一个特殊的市场，土地不仅是一种商品，同时也承担着保障城市功能合理配置的重要功能，因此也就决定了一个城市的土地不可能完全通过“招拍挂”来追求经济效益，同时也要兼顾到其对城市发展的重要作用。完全的“招拍挂”和完全的协议出让都是不合适的，例如，对于某些特定的土地市场，如地下通道或连廊、重大重点产业项目等土地市场，其潜在受让人极为有限，这类领域的土地资源配置往往与一个城市未来经济社会发展密切相关，目前，为满足“招拍挂”的硬性要求，各地政府对于诸类用地出让通常设定了一些准入条件，由于指向性较强，存在定向出让的嫌疑，成为国家审计的重点。

即便在市场化程度较高的发达国家和地区，经营性用地的出让也不局限于“招拍挂”方式。例如，香港在引进迪斯尼时采取了量身定做的协议方式，并以40亿港元(即为按比例计算的填海和平整土地预算费用)出让第一期土地使用权，同时规定迪斯尼可以选择在启用后的20年之内，以28亿港元(1999年地价市值)买入预留的第二期发展用地［4］。

鉴于此，有必要从完善我国土地使用制度顶层设计的战略高度出发，思考我国建设用地使用权招拍挂出让方式的得失，进一步完善国有土地使用权出让制度，让那些对城市发展有着重大意义的土地不再“伪招拍挂”，进行高效合理的土地资源配置。

3．5 显化工业土地市场价值，加强土地市场与资本市场的有效衔接 工业用地买方市场的特殊性，以及地方政府为招商引资需要给予工业用地地价优惠政策，导致工业用地存在着“半市场化”的情形，政府部门后期又苦于对享有地价优惠政策的工业用地缺乏有效的监管手段，往往导致国有资产流失。因此，探索实行工业用地的市场化价格决定机制，让工业用地真正显化其价值，有诸多益处。第一，有利于减少监管的盲点，防止国有土地资产的流失。比如对工业用地给予优惠政策，政府部门往往后期设定诸多限制，以保证土地真正用于工业用途。而现实情况是，许多企业通过股权交易的形式来炒卖土地使用权，政府部门监管手段又无法跟上，导致土地不能物尽其用，同时国有土地资产又大量流失。第二，有利于充分发挥土地的资产资本属性，让土地参与到资本市场运行中去。如果政府需要对某种产业进行扶持，可以通过后期的财政、税收等手段进行补贴，而不是通过地价的减免来实现。第三，有利于提高用地成本，同时也大大挤压了目前工业用地市场存在的炒卖土地而非真正需要工业用地的泡沫［5］。

随着土地市场的日益发展，土地的资本属性越来越得以充分体现，因此土地市场与资本市场的交叉在所难免。为避免在土地利用过程中由于资本政策的运用导致土地利用偏离设定方向的情形，应加强二者之间的有效衔接。当前应重点关注部分企业利用高新企业的名义获得工业用地后，再利用资本市场政策将土地以股权的形式作价入股到其他企业逃避土地监管的情况，避免造成国有土地资产流失。

［1］侯微．改革开放初期中国农村土地制度市场化改革的调试［J］．安徽农业科学，2012，40(4):2376 －2377．

［2］王志慧．土地利用总体规划与土地管理工作的关系探讨［J］．安徽农业科学，2013，40(25):10534 －10535．

［3］胡俊峰，宋丽芬．政府垄断增量土地市场运行的问题与反思［J］．安徽农业科学，2012，40(29):14537 －14538，14590．

［4］香港特别行政区政府库务局．香港迪士尼乐园的融资及财政效益［R］．1999－11－08．

［5］宁静波．土地制度创新研究［J］．安徽农业科学，2012，40(6):3615－3616．