医疗卫生领域基金会发展现状与困境——以北京市四家基金会为例

王玮玉 蒋 艳 满晓玮 王 芳 程 薇

北京中医药大学 北京 100029



·卫生筹资·

医疗卫生领域基金会发展现状与困境
——以北京市四家基金会为例

王玮玉 蒋 艳 满晓玮 王 芳 程 薇

北京中医药大学 北京 100029

为吸引更多社会慈善资金流入医疗卫生领域，本文对北京市4家医疗基金会进行深入访谈，分析医疗基金会的发展现状与困境：(1)基金会运作主体劝募低效、信息公开质量差、机构间缺乏信息沟通、患者扶助不透明；(2)社会公众存在认知与行为偏差；(3)部分年检标准不适合医疗卫生领域。在分析以上问题及原因的基础上，建议基金会应提高透明度、增强募款能力、扭转公众捐赠偏向，相关政府部门应放宽医疗卫生领域基金会的年检标准，同时引导搭建具有医疗行业共性的信息化平台。

社会慈善； 基金会； 医疗救助； 深入访谈

社会慈善资金运用于医疗卫生领域，不仅可以作为医疗保障制度的有效补充，弥补政府投入不足，促进医疗卫生服务的公平性[1]，还可以作为卫生筹资的重要渠道，并为医疗卫生事业的发展提供有力支持。

近年来我国慈善捐赠水平呈总体上升趋势，其中医疗卫生领域发展势头良好。据《中国慈善捐助报告》数据显示，2010年医疗卫生领域接收捐赠额仅占捐赠总额的6.86%，此后三年增长迅速，2013年已激增至捐赠总额的37.71%，约为126.7亿元，反超教育领域，成为最受欢迎的捐赠领域。[2]专家预测，未来几年流向医疗卫生领域的捐赠额可能还会持续上升，这将成为医疗卫生领域慈善事业难得的发展契机。

目前关于医疗卫生领域慈善捐赠的研究主要集中于慈善医院模式研究[3]，以及慈善助医与社会保障体系的关系研究[1,4]，鲜有医疗卫生领域慈善组织的专题研究。基金会是医疗卫生领域慈善组织中最主要的运作主体，是政府补助和企业直接捐赠以外最重要的公益资源提供者[5]，也是激发慈善力量、连接慈善供需关系的纽带。本文从医疗卫生领域基金会的视角，深入访谈并探寻医疗卫生领域慈善事业发展的影响因素，希望通过政府、基金会和社会公众的多方努力，进一步挖掘医疗卫生领域基金会的慈善潜能，抓住医疗卫生领域慈善事业的发展良机，吸引更多社会慈善资金流入医疗卫生领域。

1 资料与方法

本研究主要采用深入访谈法，以不同类型基金会为访谈对象，探索分析医疗卫生领域慈善捐赠可能存在的问题及原因。根据基金会的慈善宗旨与主要业务方向，将医疗卫生领域基金会分为助医类基金会与发展类基金会。助医类基金会泛指以患者医疗救助为主要业务方向(之一)的基金会；发展类基金会泛指以促进医院或医学事业发展为主要宗旨的基金会，包括对医院本身的扶持与建设、医学科研及医疗人才队伍培养等。

本研究根据资金来源、业务类型、专属领域、依托单位四个维度在北京市内选取了4家医疗卫生领域的基金会进行深入访谈(表1)，这4家基金会均在各自的慈善捐赠领域中处于较领先地位，可以代表该领域较高的管理水平。此外，课题组还就个别问题补充访谈了民政部捐赠中心的工作人员。

表1 访谈机构情况

针对样本机构特点，本研究对访谈提纲进行相应的调整与补充，一般包括基金募集情况、劝募与宣传、慈善激励、信息反馈、运作困境等维度。访谈成员每组2～3人，在分别进行书面记录的基础上，由一人汇总完善，再由其它小组成员补充核对。最后，根据书面记录进行分类整理与比较分析，探寻医疗卫生领域基金会可能存在的问题及原因，提出可行性建议。

2 结果

社会慈善关系中最重要的利益相关者包括基金会运作主体、社会公众和政府部门，本文将基于上述三种利益相关者的视角总结医疗卫生领域基金会发展的现状及困境。

2.1 基金会运作主体

基金会运作主体在捐赠流程中处于核心位置，是连接捐赠主体与受益主体的桥梁(图1)。基金会首先通过劝募宣传与反馈激励刺激捐赠主体实施捐赠，然后对受益主体的申请信息进行整合并实施转赠。流程中任何一个环节低效都会导致整体慈善效率的降低。访谈发现基金会运作过程中的主要问题集中在劝募、反馈、申请与转赠环节。

图1 捐赠流程图

2.1.1 劝募：单一低效

主要表现为劝募形式单一，劝募方式被动，激励策略单一。在劝募方式上，医疗卫生领域基金会的劝募形式普遍单一，往往通过介绍或公开宣传吸引潜在捐赠者，极少主动挖掘、发展潜在捐赠者：(1)公募基金会大多通过媒体进行广泛宣传，定期组织大型劝募活动，并借助“名人效应”来增强活动的影响力。其宣传往往只针对基金会本身，极少对各慈善专项进行精细化劝募。(2)非公募基金会受政策限制不能通过电视、网络等媒体广泛劝募，也极少组织小范围的劝募活动。其劝募方式多采取“一对一”策略，单独与潜在捐赠者进行较深入的劝募沟通。针对捐赠者的激励策略方面，基金会所能给予捐赠者的优惠措施往往只有抵税，激励政策缺乏吸引力和灵活性。此外，由于医疗卫生领域的特殊性，为保护患者隐私，防止过度宣传造成医疗行为的改变，助医类基金会通常在劝募过程中要严格限制患者资料的公开，这也在一定程度上降低劝募效率，间接造成慈善激励形式的单一化。

2.1.2 反馈：信息公开质量差

信息公开与披露的质量是影响基金会透明度的主要因素。高质量的信息公开不仅可以对捐赠者形成有效的反馈激励，也是慈善组织获得社会公信力的有力保障。但目前医疗卫生领域基金会普遍面临信息公开渠道不畅和公信力较低的问题。大多数基金会由于财力限制，未专门搭建信息公开的平台(如基金会官网)，其信息公开的唯一渠道仅为政府统一要求的渠道，而政府信息公开渠道多为报纸类的纸质媒体(如北京法制晚报)，在全面信息化时代，纸质媒体缺乏关注度，公众信息可得性无法得到保证，从而影响了基金会的透明度和公信力。

2.1.3 申请：患者重复募捐

在医疗卫生领域的慈善捐助中，患者重复募捐现象较为常见。我国很多助医类基金会的慈善方向都有重叠，待扶助患者为获得救助，常多方申请，而基金会之间缺乏信息共享机制，导致部分患者可能会重复受到捐助，而另外一些患者却得不到任何救助。

2.1.4 转赠：扶助顺序不透明

慈善救助资源是有限的，助医类基金会在扶助困难患者时，往往需要对扶助患者进行排序。而排序的透明程度直接影响救助的公平性与公信力。实践中，很少有助医类基金会公示其排序原则。通过深入访谈发现，助医类基金会患者排序的主要原则如下：

(1)效益性原则。安全性是患者救助时的首要考虑因素，为提高慈善效率并减少医疗纠纷，慈善组织往往仅对病情较轻、手术安全的患者实施医疗救助。综合性基金会的医疗救助专项中多采取这种形式，由于专项资金有限，基金会多以“一刀切”的方式设置诸多限制条件，如仅对某个特定区域内病情较轻的患者进行救助。这种救助原则因效率高、纠纷少等优点被广为采用。然而，也有专家认为这是一种 “歧视”救助，对未能纳入治疗范围的重症患者不公平，有违慈善的意义与宗旨。

(2)公平性原则。基金会为彰显公平减少纠纷，对符合条件的患者按申请的先后顺序将有限资金平分给同等条件、同期申请的家庭。这在单纯性助医类基金会中较为多见，此类基金会往往设有长期的助医专项，有较稳定的慈善资金来源。这种方式的优点是公平性强、易操作，但缺点是灵活性弱，急症患者往往无法得到优先扶助，重症患者也很难申请到更多的救助资金。“公平性”原则使所有患者都无法得到足够的治疗资金，从而降低了扶助效率。

(3)综合性原则。疾病情况、家庭状况是两个最主要的评审维度，首先由专家对符合条件的困难患者进行疾病评估，急危患者可以得到优先救助；其次结合患者家庭状况与疾病情况，对重症患者予以救助金倾斜(如全额减免)。这种排序方式显然是三种排序原则中最为合理的，但因其对基金会管理水平以及资金量充足程度的要求较高，目前少有助医类基金会采用这种排序原则。

2.2 社会公众

社会公众是捐赠关系中的主要参与者，其认知与行为倾向会直接影响到慈善捐赠的质量。访谈中，基金会反映社会公众对基金会的认知主要集中在以下三个方面。

2.2.1 定向捐赠过多

多数基金会表示，由于捐赠者越来越倾向于对个别慈善项目的“定向捐赠”，导致基金会内部慈善资源的分布与需求结构性失衡。一些慈善项目的救治资源充足甚至过多(如耳蜗置换、简单先心病)，而另外一些慈善项目的救助力度却明显不够(如白血病、脑瘫)。这种现象在助医类基金会中尤为明显，主要是因为捐赠者在进行捐赠时往往具有一定的扶助倾向性。这种倾向性会直接导致慈善捐赠的不平衡，从而影响基金会的救助效率。

2.2.2 社工工资难募集

医疗卫生领域基金会中，社工的工作量往往非常大。社工的精细化服务贯穿于医疗扶助整个过程，如接站、与医生沟通、术前访谈、术中术后护理、回访等。虽然精细化的社工工作并非每家基金会都能做到，但细致又人性化的社工流程将是未来基金会发展的主要趋势。然而不少基金会表示，社工工资难募集是影响基金会发展壮大的重要原因之一。按目前法规规定，社工工资须在“行政支出”中列支，而《基金会管理条例》中规定的10%的法定支出根本不足以弥补大量的社工工资，基金会只能通过募款的方式专项募集社工的工资支出。而现实中，却很少有人愿意把善款捐给这一专项。调查发现，人们对社工的认识存在误区，混淆“社工”与“义工”的概念，无法理解社工的工作与意义。

2.2.3 发展类基金会募款难

目前，我国发展类基金会普遍处于艰难生存的阶段，募款难是最主要的问题。访谈发现，这不仅与医院及发展类基金会的低效率劝募有关，也与我国民众的认知有一定关系。民众普遍认为医院在医患关系中总是“强者”而非“弱者”，同时认为医院及医疗卫生事业的发展也应是国家的责任而非慈善，因而民众更倾向于捐助个体患者。

2.3 政府部门

年检是民政部监管慈善公益组织的重要手段，只有通过年检的基金会才能获得下一年度的抵税资格。然而，年检制度中部分标准却不适合医疗卫生领域的基金会。

2.3.1 年检法定支出比例难达标

《基金会管理条例》规定：“公募基金会每年用于规定的公益支出不得低于上一年总收入的70%，非公募基金会不低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”访谈中医疗卫生领域基金会主要对70%与10%的支出比例存在异议。一方面，医疗卫生领域公募基金会(尤其是助医类基金会)难以达到上年总收入70%的公益支出。一是医疗服务具有过程性的特点。在对患者的定向捐助中，只有患者出现治疗终结事件(治愈或死亡)后，定向捐款才可以转作他用。而疾病治疗与医疗费用支付往往需要跨越多个年度，很多患者无法在当年达到年度支出要求，需要基金会用其他资金去弥补，以保证支出总额达标。第二，助医类基金会以限定用途的定向捐款为主。对于慈善供给严重大于需求的慈善专项(如耳蜗置换)，若当年专项支出无法达标，同样需要用其他专项款或非定向款弥补，这将影响基金会对筹集资金的整体使用计划，给基金会造成非常大的支出压力。另一方面，对资金规模较小的基金会而言，10%的行政支出难以满足机构的运行需求。一是助医类基金会需要大量的专业社工，10%的行政支出难以弥补社工工资。二是对于依托医院发展的转型期基金会而言，若基金会未来向独立的人事、财务机构过渡，将因失去医院资金的支持而面临行政支出严重不足的发展困境。

2.3.2 年检报销制度不合理

年检制度规定，基金会的公益支出必须以实际发票为准。这项规定本意是防止徇私舞弊，有效监管慈善资金的使用情况。然而，医保报销发票与患者自付发票往往在同一张发票联上，导致很多患者在经过医疗保险报销费用后，就失去了继续接受基金会慈善扶助的权利。

3 讨论与建议

3.1 加强信息公开，提升组织透明度

《中国慈善捐助报告》显示，2013年民营企业捐赠额约占各类企业捐赠总额的一半以上，而医疗卫生领域却并非民营企业捐赠的主要方向。在民营企业的捐赠偏好分析中，大额捐赠者在选择捐赠对象或捐赠渠道时首要的考虑因素是透明度与公信力，如要求合作伙伴必须达到5A级。[2]可见，提升医疗卫生领域基金会的透明度与公信力，是吸引民营企业捐赠的关键。医疗卫生领域基金会透明度整体较低的原因，除了基金会自身公开渠道不畅外，还有法律法规的不完善以及政府的缺位。[6]一方面，法律法规不完善，信息公开标准缺乏强制性，多为操作性不强的原则性规定。另一方面，政府监管缺位、奖惩机制缺失，导致基金会信息公开的内在动力不足。因此，医疗卫生领域基金会应充分认识到加强信息公开与提升组织透明度的意义，按重要性与可理解性原则细化信息公开内容，并将其规范化、制度化，以弥补法规政策的不足。同时，应主动加强自我监管，尽力搭建畅通的信息公开平台，制定适合自己的信息披露模式，积极提升组织透明度与公信力。

3.2 发展类基金会应针对自身特点，着力解决募款难题

西方国家社会慈善资金有很大比例用于促进医院与医疗事业的发展。2006年，美国慈善资金用于医院日常运营的比例为10.4%，加拿大为4.4%；美国用于研究及培训项目的比例为4.8%，加拿大为6.3%。[7]而我国2013年统计数据显示，医疗卫生领域90%以上的捐赠集中于药物和治疗援助领域，基础设施设备的捐赠仅占2.53%，针对医疗人才队伍建设的捐赠更少。[2]可见，我国医疗卫生领域的慈善资金绝大多数流向了助医类基金会，而以促进医院或医学事业发展为主要宗旨的发展类基金会并未受到足够的重视。其要想获得长远发展，首先要解决募款难题。

一是基金会与相关政府部门要让公众在思想上认识到卫生发展类基金会在促进医院及医疗卫生事业发展中的重要性，让群众切实感受到医疗卫生事业的发展是真正改善人民健康水平的基础性力量，非政府一己之力可以完成，更需要社会各界的支持与鼓励。

二是基金会要针对自身特点，积极主动地寻求多样化劝募渠道与激励形式，提高筹资效率。一方面，依托于医院的发展类基金会可以适当加强对出院患者及医药类相关企业的劝募，这两类群体都与医院有着特殊的天然联系，很可能成为潜在捐赠者。另一方面，针对社会公众更倾向于对医疗卫生领域和儿童健康领域小额捐赠的特点[2]，基金会还可以通过在医院设置“捐赠箱”等形式，为医院及医疗事业的发展募集专项资金。捐赠箱设在医院等人群密集场所，不仅可以募集到闲散资金，还可以让患者跟医院之间形成互动，增强患者的归属感，进而起到增强信任、缓解医患关系的作用。

三是基金会应组织专业人员开展募捐工作，制定详细周密的募捐计划和规章制度，使劝募工作规范化、制度化。

3.3 助医类基金会应加强沟通宣传，扭转公众捐赠偏向

助医类基金会相对于发展类基金会具有更多的募款优势，较容易得到捐赠者的理解与支持。然而，公众认知误区和捐赠行为的偏向却会导致基金会内部资金的不合理募集，从而降低了慈善资金使用效率。

一是扭转公众捐赠偏向所导致基金会内部慈善资源的结构性失衡。一方面，精细化劝募，加强对慈善救助资金短缺项目的劝募宣传，引导公众进行合理捐赠。另一方面，鼓励捐赠者进行“非定向捐赠”，及时将善款流向信息反馈给捐赠者，消减公众对非定向捐款去向不明的顾虑。

二是扭转公众对“社工”的认知误区。“社工”不是“义工”，具有更强的专业性，是“职业化”的概念，需要得到社会的理解、尊重与支持。社工提供的慈善服务作为一种特殊的慈善产出形式，其作用不容小觑。[9]基金会及相关部门可以通过播放公益动画短片等教育宣传方式，让公众认识到社工在助医服务中发挥的作用及重要性；也可以通过设立培训基地试点等形式，让青年一代在社会实践中体验专业社工工作，在增进理解的同时也为社工与义工的发展壮大培养后备力量。

3.4 民政部应适当放宽医疗卫生领域基金会的年检标准

严格的年检制度有利于慈善事业的健康发展。然而，不合理的年检标准会增加基金会的负担，降低慈善效率。为保障医疗卫生领域基金会的健康发展，建议适当放宽年检标准。

一是降低医疗卫生领域基金会法定公益支出要求。建议借鉴美国的做法，延长计算周期(如以四年而不是一年为一个周期)。这样，既严格执法不损法律权威，又能照顾到基金会的实际困难。

二是将医保报销与社会慈善扶助进行有效衔接。慈善医疗救助本应是医疗保险体系的有效补充，在医疗保险体系之外起到弥补作用。然而在现有的报销制度下，医保报销与社会慈善扶助却变成互斥方案，无法有效衔接。建议由政府主导将医疗保险报销的发票与自付发票分开，或者以医保单位盖章的发票复印件代替发票原件。这样，医保报销与社会慈善扶助不再互斥，困难患者也可以得到应有救助。

3.5 相关政府部门可引导搭建具有医疗行业共性的信息化平台

建议相关政府部门可以引导搭建具有医疗行业共性的信息化平台(如慈善医疗信息平台)，并免费(或低价)提供给慈善组织使用。信息平台的搭建不仅可以有效满足医疗卫生领域基金会信息公开与宣传的基本需求，实现平台内患者申请与救助信息的共享，建立标准化与透明化的排序原则，还可以简化患者救助申请程序，加强对医疗慈善组织的监管，提升行业公信力。

3.5.1 满足医疗卫生领域基金会信息公开与宣传的基本要求

很多医疗卫生领域的基金会不具备独立开创与维护信息平台的能力，而政府搭建统一、畅通的信息化平台，可以降低医疗卫生领域基金会网站的开发维护成本，满足基金会信息公开与宣传的基本需求，提升基金会透明度。

3.5.2 实现患者申请与救助信息的共享

政府搭建信息化交流平台，可以将患者的申请与救助信息在平台内共享，减少患者重复救助，提高慈善资源配置效率。

3.5.3 建立科学、合理、公开的排序原则

创建三种标准化排序原则：效益性原则、公平性原则、综合性原则。效益性原则侧重于患者疾病的危重程度与预后情况；公平性原则侧重于患者申请的先后顺序与家庭贫困情况；综合性原则即兼顾公平与效率。首先，慈善机构根据统一标准对申请者疾病情况、家庭情况、申请时间顺序等多项评估因素进行核定。然后根据核定结果对各因素赋予不同权重，通过打分对申请者进行量化排序。一方面，慈善机构要公示各慈善项目的排序原则。另一方面，平台可根据三种不同原则排序患者信息，捐赠者可以自由选择感兴趣的扶助对象进行定向捐赠。这样，既可以改善目前基金会选择资助对象随意性的现状，又可以提升慈善捐助效率，增强慈善信息透明度与公信力。

3.5.4 简化患者救助申请程序

信息化平台可以根据患者统一填报的信息，自动归类并推荐到符合条件的慈善组织，供患者选择。慈善组织也可以设置准入标准，筛选符合扶助条件的患者进行双向选择。

3.5.5 加强对医疗卫生领域慈善组织监管

管理部门可以制定相应的管理制度，设定考核标准，细化考核指标，定期对平台内慈善组织进行考核评估，并在平台内进行排名与公示。这个过程可以委托专业的第三方信用评估机构进行，以提升行业公信力，创建良好的卫生系统募捐环境。

[1] 李婷婷, 顾雪非, 向国春, 等. 论慈善救助在医疗保障体系中的作用[J]. 卫生经济研究, 2014(9): 17- 21.

[2] 彭建梅. 2013年度中国慈善捐助报告[M]. 北京: 企业管理出版社, 2014.

[3] 黄莉莉. 上海浦东新区慈善医院运行机制研究[D]. 上海: 华东师范大学, 2007.

[4] 杨晓. 慈善事业在城市社会医疗救助中的作用研究[D]. 济南: 山东大学, 2011.

[5] 杨团. 中国慈善发展报告中国慈善发展报告(2014)[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014:.

[6] 刘玉虎, 谢家琛. 2012年度中国慈善组织透明报告分析[J]. 社会福利：理论版, 2013, (4): 32- 34， 39.

[7] 陈洁, 方鹏骞. 美国医院慈善融资现状及对我国的启示[J]. 中国卫生政策研究, 2008, 1(3): 43- 46.

[8] 方英. 青年社工流动性的现状、原因及对策分析_以广东为例[J]. 青年探索, 2015 (2): 31- 38.

[9] 赵君华. 深圳市医务社工与义工“两工联动”模式探析[D]. 武汉: 华中科技大学, 2013.

[10] 杨团, 葛道顺. 中国慈善发展报告(2009)[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2009.

(编辑 赵晓娟)

欢迎订阅2016年《中国卫生政策研究》杂志

《中国卫生政策研究》杂志是国家卫生和计划生育委员会主管，中国医学科学院主办，医学信息研究所和卫生政策与管理研究中心承办的卫生政策与管理专业学术期刊，国际标准连续出版物号为ISSN 1674—2982，国内统一刊号为CN 11—5694/R。中文核心期刊、中国科技核心期刊(中国科技论文统计源期刊)、中国科学引文数据库(CSCD)来源期刊、RCCSE中国核心学术期刊(A)。

杂志以“传播政策、研究政策、服务决策”为办刊方针，及时报道卫生政策研究最新成果和卫生改革发展新鲜经验，促进卫生政策研究成果的传播利用及卫生政策研究者与决策者的交流合作，提高卫生政策研究理论水平和实践能力，为政府科学决策、改进卫生绩效和促进卫生事业发展提供重要学术支撑。主要适合各级卫生行政部门和卫生事业单位管理者、卫生政策与管理相关领域的专家学者和实践者、高等院校相关专业的师生等阅读。主要栏目有：专题研究、医改进展、卫生服务研究、医疗保障、药物政策、社区卫生、农村卫生、公共卫生、医院管理、全球卫生、卫生人力、卫生法制、理论探讨、经验借鉴、书评等。

杂志为月刊，每月25日出版，国内外公开发行，大16开本，进口高级铜版纸彩封印刷，定价20元/册，全年240元(含邮资)。全国各地邮局均可订阅，邮发代号80-955，也可向编辑部直接订阅。

地址：北京市朝阳区雅宝路3号中国医学科学院医学信息研究所《中国卫生政策研究》编辑部

邮编：100020

E-mail：cjhp@imicams.ac.cn

电话：010-52328667 52328669

传真：010-52328670

The status and barriers of health foundation development: A case study of four foundations in Beijing

WANGWei-yu,JIANGYan,MANXiao-wei,WANGFang,CHENGWei

BeijingUniversityofChineseMedicine,Beijing100029,China

For attracting more social charity funding into the health field, in-depth interviews are conducted into four health foundations in Beijing, presenting three aspects of existing problems and obstacles in the foundations development in this article. Firstly, the foundations have low effect in fundraising, poor information publication, little communication between other facilities and vague mechanism in donation. Secondly, the social public has erroneous views leading to deviant behavior. Finally, some annual inspection standards of the foundation are not suitable for the health field. Based on the above analysis, suggestions about how to improve transparency and fundraising ability in foundations and change the public erroneous views in donation are proposed. The governments might be suggested to get more relaxed on the annual inspection standards of the foundations, and build an information platform in healthcare field as well.

Social charity; Foundation; Medical assistance; In-depth interview

北京中医药大学基本科研业务费 作者简介：王玮玉，女(1986年—)，博士研究生，主要研究方向为卫生政策。E- mail：wwydancer@163.com

程薇。E- mail:cwei214@vip.sina.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.10.014

2015-06-25

2015-08-01