法治文化建设任重而道远

□虞文清

法治文化建设任重而道远

□虞文清

党的十八届四中全会提出建设社会主义法治国家的宏大目标，并把建设社会主义法治文化作为建设社会主义法治国家的前提与条件。从理论上看，建设法治文化是建设法治国家的基础性工程。如果说法律制度是硬件建设，那么，法治文化是软件建设。因为法治文化关系到各级领导干部和全体公民的思维方式、行为准则与价值判断。所以，建设法治文化不但是建设法治国家的前提、基础与条件，同时也是建设法治国家的重点、难点与战略支点。

法治国家 法治文化 法治社会

党的十八届四中全会《决定》第五部分“增强全民法治观念，推进法治社会建设”中提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，并提出“建设社会主义法治文化”的历史性课题。法治文化建设对于法治国家建设具有基础性作用，正如习近平总书记指出：“文化力量对政治制度、政治体制的导向和引领作用十分明显。一定社会的文化环境，对生活其中的人们产生着同化作用，进而化作维系社会、民族的生生不息的巨大力量。”①习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第149页。笔者认为法治文化建设是法治建设中最基础、最重要，也是难度最大的问题。在中国，建设法治文化任重而道远。

一、从顶层设计看，改造传统的治国方式任重道远

中国传统社会是一个等级森严的权力本位或“官本位”社会，传统的治国方式是“人治”或“德治”而非“法治”。新中国成立后很长一段时间我国实行的也是“运动治国”、“政策治国”而非依法治国。新中国历史上，第一次正式提出“依法治国”是在党的十五大上。依法治国方略提出以后，中国的法治化进程取得了很大的成效，具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。但是，离真正的依法治国仍有相当长的距离。主要原因是中国的政治运作受中国传统文化影响深远。邓小平也说过，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332页。。

（一）从立法上看，传统中国社会是重权力而轻权利的，两千多年来封建社会历朝历代都有严刑峻法，唯独缺乏的是保护公民权利和规范政府权力的宪法。远的不说，从商鞅变法开始到大清灭亡，中国封建社会历朝历代都制定了极为系统而严格的《刑法》，光是死刑的种类就达几百种之多。而保护公民权利的第一部《宪法》迟至辛亥革命中的孙中山才制定出《中华民国临时约法》。而且《临时约法》颁布后由于政权更迭，并没有得到很好贯彻，以致接二连三开展“护法运动”。新中国成立以后，废除了国民党时期制定的“伪法统”，1949年新政协上通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》起到了临时宪法的作用。1954年第一届全国人民代表大会制定了新中国历史上第一部《中华人民共和国宪法》。宪法制定之初，也热热闹闹宣传过一阵子，但是一方面《宪法》的稳定性不够，新中国成立后已经有过多部《宪法》，其中的政治性语言太多，所以随着政治形势的变化而不断变化；另一方面，《宪法》的地位不高，制定后就没有多少人把它当回事，也没有违宪检查。从没有因为违宪而被治罪的。不久以后宪法就被束之高阁。特别严重的是，在“文化大革命”时期，一句“造反有理”就把新中国建立起来的法制秩序破坏的荡然无存。

（二）从执法上看，传统中国社会只有“以法治国”却从无“依法治国”。“以法治国”与“依法治国”虽然只是一字之差，含义却天悬地隔。所谓“依法治国”，指的是一切权力的运行都必须纳入法制化的轨道，其重点在于“依法治权”或“依法治官”；而“以法治国”，法律仅仅被统治者作为对付老百姓的工具。《封神演义》中一句话最为经典，“天子之法原非为天子而重，乃为百姓而立”。既然是工具，就可用可不用，可多用也可少用，对有些人用，对有些人不用，有时候用，有时候不用，有些方面用，有些方面不用，用与不用完全取决于掌权者的需要，随心所欲。在传统的中国社会，权力运行始终没有纳入法制化轨道。权大于法、以权代法、以言代法、“官大一级压死人”的现象普遍存在。

（三）从司法上看，不能做到法律面前人人平等。“王子犯法，与庶民同罪”只是一种美好的理想，而且本身体现的也不是“法律面前人人平等”的精神。因为皇帝并不在法治的框架之中，皇帝是不受法律制约的，相反，皇帝是超越法律之上的，皇帝的话就是圣旨，比法律更管用。所以有人说，“专制社会国王就是法律，法治社会法律就是国王”，言之有理。司法中通行的规则是“刑不上大夫，礼不下庶人。”当法律面对大人（领导干部）、名人、熟人或亲人时，刚性的法律条文瞬间就变成了可松可紧的橡皮筋。

解决的办法，要全面肃清封建思想的影响，建立现代民主法治新理念。

首先是提高宪法的地位，坚持依宪治国。党的十八届四中全会提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。提高宪法地位要以保障公民权利为核心内容与根本抓手。如果宪法规定的公民权利得不到切实保障与具体落实，宪法就有可能流于形式成为一纸空文。习近平总书记说：“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第140-141页。

其次是依法治国必须以规范和约束公权力为重点，把权力运行的全过程纳入法制化轨道。一个成熟的法制社会本来应该是“小政府，大社会”。对于广大公民来说，凡法律未禁止的都是合法的，这就是党的十八届三中全会所说的“负面清单”；而对于政府的公职人员来说，凡未经法律授权都是禁止的。这就是党的十八届三中全会所说的“权力清单”。党的十八届四中全会提出，“各级政府必须在党的领导下，在法治的轨道上开展工作”，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。

再次是坚持法律面前人人平等原则，“平等是社会主义法律的基本属性。”实践证明，在当代中国，对法律权威的最大挑战不是来自于法盲而是来自于形形色色的封建特权。坚持依法治国就必须把权力关进法律与制度编织的笼子，而且要越来越严密，防止“牛栏关猫”。

二、从中层执行来说，提高各级干部依法办事的意识和能力任重道远

党的十八届四中全会说，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。当前，虽然中国特色社会主义法律体系已基本形成，但有法不依、执法不严的现象还相当普遍地存在。

（一）从思维习惯来看，各级干部首先是受传统封建文化影响，遵循官场的三大基本法：领导的看法、领导的想法、领导的讲法；再受苏联模式的消极影响，执政党垄断权力、垄断财产、垄断真理；又受新中国成立后长期“运动治国”、“政策治国”消极影响，对法治建设普遍不重视，形成了“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的思维习惯和价值取向。

（二）从行为方式来看，虽然法是党领导人民，集中人民意志制定出来的，但一些地方党委和政府权力部门随意干涉司法活动的情况比比皆是。很多案件都是党委讨论定下来再交司法机关去宣判，有法官甚至坦言：“领导说得不一定都对，但不听领导的肯定不对”。

（三）从治理能力来看，各级领导干部只服从权力不服从法律，“官大一级压死人”。所以才有“一把手绝对真理”、“二把手相对真理”，“三把手就没有多少真理”的说法。干部普遍缺乏依法办事的能力与习惯，“过去无法我有法，现在有法我无法”反映了一些干部在依法治国前提下依法执政与依法办事的本领恐慌。

解决的办法，全面开展法制培训，不断增强各级领导干部的素质与能力。

首先是继续深化改革。党的十八届四中全会把“全面建成小康社会”、“全面深化改革”和“全面推进依法治国”并提。改革的重点是加强对权力的监督与制约，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受约束、违法必追究”。

其次是要全面提高领导干部的法治意识。“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”习近平总书记说：“领导干部要心存敬畏，不要心存侥幸。”要让领导干部对法律心存敬畏，必须给法律红线通上高压电流，“违法必究”，绝无例外。

再次是提高领导干部依法办事的能力。“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。”习近平总书记指出：“只有加强学习，才能增强工作的科学性、预见性、主动性，才能使领导和决策体现时代性、把握规律性、富于创造性，避免陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困境，才能克服本领不足、本领恐慌、本领落后的问题。”①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第404页。

三、从底层来看，国民性的改造与公民意识的提升任重道远

中国的国民性是很不利于法治建设的。江泽民同志曾说：“广大干部群众法律水平的高低，直接影响着依法治国的进程。实践经验说明，法律不健全，制度上有严重漏洞，坏人就会乘机横行，好人也无法充分做好事。实践经验还说明，如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”②《江泽民文选》 （第一卷），北京：人民出版社，2006年版，第512页。

（一）从角色来看，传统中国社会只有臣民、草民或暴民而缺乏公民。臣民只有义务没有权利，暴民只讲权利不讲义务，草民既无权利也无义务。而公民是既有权利也有义务的人。

（二）从性格上看，中国国民性看是“灵活性有余而原则性不足”，民间的说法是“活人哪能让尿给憋死”，官方的说法是“随机应变信如神”。所以，纸面上的法律条文没有多少人当回事。四中全会说“部分社会成员尊法守法用法、依法维权意识不强”。

（三）从行为方式来看，老百姓遇到问题习惯于找熟人、找关系而不是找规则、找法律。潜规则远远大于显规则。现实生活中也是信访比打官司有效，相信权力而不相信法律。

解决的办法，全面开展普法教育，切实提高国民法制素质与修养。习近平总书记说：“法治精神是法治的灵魂。人们没有法治精神、社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水。”③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第205、205页。

首先，要进行公民教育，增强公民意识。目的是“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。提高公民意识必须从保障公民权利入手。公民的权利越能得到保障，公共权力越是受到制约，则全社会的公民意识越能增强。

其次，“强化规则意识、倡导契约精神、弘扬公序良俗”。强化规则意识必须从党和政府严格依法办事入手，“坚决破除各种潜规则”。习近平总书记说：“其实，使之必行之法就是法治精神。从客观上说，法治也并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。”④习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第205、205页。

再次，“引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”要让公民明白，法律不但是必须遵守的行为规则，还是保护自身合法权益的利器。全社会要形成一种“让守法者得利益，让违法者付代价”的氛围，改变那种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的陋习。

责任编辑：凌 雁

作者虞文清，男，湖州师范学院教授（湖州 313000）。