全面依法治国的理论指南和行动纲领

李树林?康媛璐

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下简称《决定》）是新形势下我们党全面依法治国的纲领性文件，标志着我们党全面依法治国进入了新的历史阶段，在中国法治史上具有里程碑的意义。本文对《决定》的突出亮点和重大创新进行整体梳理，从实践主体、信仰培育、理论创新三个方面提出全面依法治国的行动纲领。

一、党的十八届四中全会《决定》的突出亮点和重大创新

（一）新思想——八大思想亮点

《决定》把习近平总书记系列重要讲话列入全面依法治国的指导思想;中国特色社会主义法治道路和中国特色社会主义法治体系，成为《决定》的思想红线和主线;把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，总结概括为我国社会主义法治建设的一条基本经验;《决定》通篇体现了党对宪法的高度尊崇以及确保实现依宪治国、依宪执政的坚强决心;通篇体现了依法治国首先要依法治权、依法治官，坚决把权力关进制度的笼子里;通篇体现了法治建设要以保障人民根本权益为出发点和落脚点的社会主义法治理念;针对司法领域存在的突出问题，提出了一系列的改革举措;把弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化作为法治社会建设的重大课题。

（二）新道路——中国特色社会主义法治道路

《决定》强调全面依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路有三个特征：一是党的领导、人民当家作主、依法治国内在统一。党的领导为人民当家作主、依法治国提供根本政治保障;人民当家作主是社会主义民主政治的鲜明特色;依法治国是治国理政的基本方式。二是坚持中国共产党的领导。这是中国特色社会主义的题中应有之义和最本质特征。三是坚持公平正义。这顺应了人民美好愿望，具有鲜明的时代特色和民族特色。总之，中国特色社会主义法治道路是法治道路、中国道路、社会主义道路，是传承、发展、改革的道路，是建设中国特色社会主义法治国家唯一正确的道路，决定了中国法治的性质、方向和命运。

（三）新目标——建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家

《决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”其中，坚持中国共产党的领导和中国特色社会主义制度是政治方向;贯彻中国特色社会主义法治理论是行动指南;形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系是重点任务;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是基本原则;实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是基本要求;促进国家治理体系和治理能力现代化是重要目标。

对法治战略目标的确定高瞻远瞩，达到了前所未有的高度：一是实现了从法律体系到法治体系的根本转变，着力建立和完善中国特色社会主义法治体系;二是从分散到整合的转变，把建设社会主义法治国家作为落脚点，实现了从分散、多层次推进法治向顶层设计并统一到法治国家这一宏伟目标的飞跃转变。

（四）新关系——对六大关系的深刻阐述揭示了我国社会主义法治的本质

党的十八届四中全会《决定》科学回答了法治的共性与个性、党的领导与依法治国、党法与国法、法治与德治、改革与法治、显规则与潜规则等的辩证关系，这些重大关系论断是对新中国成立65周年特别是改革开放36年来法治建设基本经验的高度概括，深刻揭示了我国社会主义法治的本质。例如，对于党的领导与依法治国，《决定》明确指出： “党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”;“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”;“要加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。可以看出，《决定》对二者的关系问题回答得非常透彻、清晰、旗帜鲜明。这些重大关系论断廓清了当前社会上不正确的理论认识，坚决地回击了国外各种言论攻击，最大限度凝聚理论共识。

（五）新体系——对中国特色社会主义法治体系的新论述和新部署

党中央第一次提出“建设中国特色社会主义法治体系”的概念，相比“法律体系”、“法制体系”，其本质和内涵大有不同。法制是相对静态的，本质是建章立制，确立规矩;法治是相对动态的，本质不仅仅是手段、工具，更重要的是战略目标，是国家发展的重要方向和价值取向。法律体系更多是规范公平、社会、市场的法;法治体系更多是规范国家、执政党、政府治理的法，依法治国首先要依法治权、依法治官。《决定》论述了中国特色社会主义法治体系包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等重要内容。其中，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是保证，法治精神和法治文化是灵魂。从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系，一字之别，体现出中国共产党治国理政方式与理念的重大转型与重要飞跃，也意味着中国的法治进程没有任何模式可以照搬照抄。

（六）新布局——“两个坚持”表明全面依法治国的工作布局及其内在关系

全面依法治国的工作布局就是“两个坚持”：一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，其主体是人民;依法执政是新的历史时期我们党治国理政的基本方式和根本途径，其主体是党，党要善于将党的意志通过法定程序及时转化为法律，保证党的各项方针、政策能够及时成为全社会公众的行为准则;依法行政是在法律要求范围内行使行政权利、履行行政职责。二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家是指治理国家的根本依靠是“法”，法治是国家的根本价值追求。法治政府是法治国家的重要体现，是法治国家的主体。法治社会是法治国家和法治政府的延伸和扩展，其基本要求不限于“守法”层面，更重要的是相对于政府公权力的其他社会共同体要依法行使社会公权力。“两个坚持”涉及国家、政府、党及社会各方主体，涵盖经济、政治、文化、生态、社会等多方事物，体现出中国特色社会主义法治体系的“全面性”本质。依法治国与法治国家是全局和根本，依法行政和法治政府是重点和难点，依法行政和法治社会是基础和保障。

（七）新方针——新十六字方针体现出全面依法治国的顶层设计与战略布局

党的十一届三中全会提出社会主义法制“十六字方针”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，表明法治中国的建设进入全新时代。前者强调法律规模和数量，后者强调立法质量，法律是否符合广大人民的意愿以及对法律空白地带的补缺、重点领域的立法;前者政权机关及其工作人员居于主动与主体地位，民众置于被动与从属地位;后者鲜明提出依法治国本质是依法治权、依法治官。新十六字方针表明中央对于法治的态度从工具走向依靠、从依靠走向价值追求;全面依法治国是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。

二、全面依法治国的行动纲领

（一）全面依法治国，党的领导是根本、领导干部是关键、人民群众是主体

党的领导是根本，从严治党是前提。全面依法治国对党的建设提出了更高更迫切的要求。实践中，首先要加快党规党法建设，依法从严治党。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入法治体系内，全面依法治国，也包含着要把党规党法建设好，要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。其次要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。具体而言，我们党要以壮士断腕、刀口向内的决心和勇气持续推进法治事业，而且要更好地统筹依法治国各领域工作，即党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

发挥领导干部推进法治的关键作用。习近平总书记指出：“各级领导干部法治观念如何，能不能坚持依法办事，对全社会具有重要示范作用。”如果说共产主义的理想信念是广大党员、领导干部内心的力量源泉，那么党纪国法则是广大党员及领导干部心中的“戒尺”。各级领导干部唯有对法律存有敬畏之心，从坐而论道到起而行之，带头树立和维护宪法法律权威，提高运用法治思维和法治方式能力，全力保证公正司法，促进全社会信法、用法、守法，才能担负起全面依法治国、依法行政以及建设法治政府的历史使命。

突出广大人民群众维护法治的主体地位。今天的中国需要各个社会阶层、各族人民有序、平等地参与到国家建设中，共同分享改革发展成果。因此，在新的历史时期须赋予“人民当家作主”新的时代内涵：在法律框架内，最大限度地满足广大群众的合理需求，最大限度地回应广大群众的内心期盼，最大限度地倾听广大群众的真切呼声，主持公道、伸张正义，切实维护社会公平正义，促使法治秩序维护与群众权益保护有机统一。

（二）全面依法治国，重点要培育法治信仰

法治信仰要求人们将法律精神内化于民族精神，将法治文化内化于民族文化。切实推进依法治国，首先要解决认识问题和信仰问题。中国共产党站在谋划中国特色社会主义伟大事业的战略高度、从大局出发全面推进社会主义法治，可见对其的认识非常深刻。对于领导干部，同样要深刻认识全面依法治国与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，与全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，与提高党的执政能力及执政水平间的必然联系，进一步坚定法治信仰。对于公民法治信仰的培育，一是要给人盼头，增强广大人民群众对于法律的价值认同，让其觉得法律管用、好用。二是要给人甜头，“我们要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。让知法守法者尝到甜头，让违法者吃到苦头。三是要给人劲头，就是要让法治氛围形成“大气候”，拧成信仰法律的一股劲头。提高广大人民群众的法律信仰，要求首先增强领导干部以及执法、司法人员的法治意识与法治信仰，这一定程度体现出领导干部在全面依法治国中的关键作用。

（三）全面依法治国，用法治理论创新引领法治实践

党的十八届四中全会开启了中国法治建设新篇章，明确要求我们必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推动法治理论创新，加快建设社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。在推进法治理论创新中，必须坚持突出中国特色、具有世界眼光、立足中国国情三个基本原则。法治理论创新的具体内容应包括：什么是法治？解决中国特色社会主义法治的性质、方向等根本问题;法治的目的，即着眼于什么使命的法治理论;如何实现法治，比如全面深化改革，需要自上而下的推动力，内在地需要扩张政府权力，那么如何解决政府守法与政府扩权的博弈;与法治相关的一系列理论，包括实现人民民主理论、切实保障人权理论、推进深化改革理论、建设法治政府理论、促进社会和谐理论等。

（作者单位：内蒙古党校）

责任编辑：康红波