疏勒河流域水生态补偿机制探索

（甘肃省疏勒河流域水资源管理局，735211，玉门）

疏勒河是甘肃省三大内陆河之一，干流全长670 km，流域面积4.13万km2，流域起源于祁连山岗格尔肖合力岭冰川，流经青海省、肃北、玉门、瓜州、敦煌，最终穿过西湖自然保护区，消失于茫茫戈壁。疏勒河承担着河西走廊玉门和瓜州的134.42万亩（1亩=1/15 hm2,下同）耕地的农业灌溉，以及地区工业供水、生态用水及水力发电等任务。但是随着近年疏勒河流域内人类活动的逐渐增多，生态保护成本逐年增大。为了保护生态环境，达到人与自然的和谐，疏勒河流域管理部门根据“谁污染谁治理，谁受益谁保护”原则，基于污染者付费和受益者付费的环境经济政策，提出了在疏勒河流域建立水生态补偿机制的设想。该机制主要针对流域内的环境保护和生态防治领域，运用市场手段和行政手段建立系统完善的环境经济政策。本文以疏勒河流域为基础，探索疏勒河流域水生态补偿机制的框架和初步构建设想。

一、疏勒河流域生态方面存在的主要问题及成因分析

1.生态方面存在的主要问题

自公元前2世纪汉武帝在该地区开发农业直至现代，由古代修建干支流水坝到全渠道灌溉，人工绿洲扩张迅速。1949年疏勒河灌溉农田面积仅有1.48万hm2,截至2014年，灌区灌溉面积已增长至8.72万hm2，是1949年的5.89倍，耕地增加的同时，导致了自然湿地的减少、萎缩。致使生物活动面积减少，这直接制约着物种生存的数量。上游来水的减少，使地下水补给减少，导致地下水水位下降，湿地萎缩，引起生物多样性和种群的减少。通过对比2004年与1973年，水面减少了70%,导致残留下来的物种也面临濒危。

近40年，疏勒河干流下游（双塔水库以下）地下水水位与20世纪60年代初相比,普遍下降了3～5 m，有的下降10 m以上。地下水水位的下降导致植被枯萎、地面风蚀、沙漠化加剧，并在下游形成大批的盐碱地：酒泉瓜州有盐碱地约1 038.4 km2，疏勒河下游敦煌南园湖、马迷兔后坑和湾窟墩等地已形成200 km2易溶盐累积区。

2.生态方面问题成因分析

（1）水资源总量少，使用不合理

疏勒河流域气候干旱，年平均降水量不到100 mm，蒸发量超过2 400 mm，水资源人均占有量少。近年，由于扩大种植面积，发展规模农业以及历史原因，农业灌溉和生态用水矛盾突出。水资源的大量开发极大地干扰和破坏了依水存在的脆弱生态系统，尤其是依靠林业存在的沙漠绿洲。

（2）管理模式不完善

疏勒河流域实施的是流域管理与行政管理相结合的模式，疏勒河流域水资源管理局管理地表水，玉门市和瓜州县水务局管理地下水，这种体制在处理生态问题时必然导致管理部门之间互相推诿、推卸责任，没有单位对导致的生态后果承担责任。

（3）人类活动加强对地表水的控制

人类的农业生产活动对地表水资源进行了根本性的调节、控制以及空间的再分配。昌马水库修建后，昌马峡以上的地表水除弃水外全部引入昌马新旧总干渠,并通过渠系输送至双塔水库和赤金峡水库,地表水的引用超过90%,赤金峡水库调水0.61亿m3,使疏勒河干流山前平原直接损失了相应的水量。由于灌溉面积增加,来水通过渠系进入农田，渠系的大量衬砌阻止了水量的渗漏,同时也影响了地下水的补给。

二、疏勒河流域建立水生态补偿机制的必要性

1.合理配置流域水资源的需要

疏勒河流域除保证灌溉用水外，还需要向灌区内湿地生态系统、自然林和人工林无偿提供生态用水。根据甘肃省疏勒河流域水资源管理局统计资料分析，2009—2014年，平均灌溉用水8.913亿m3，生态用水0.466亿m3，工业用水0.828亿m3，见表1。随着《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》（以下简称《敦煌规划》）的实施完成，需向下游下泄生态用水7 800万m3，最终疏勒河流域生态水量将达到1.246亿m3，从而造成生态运行成本1 246万元，较之前的生态供水成本增加788万元。但由于缺乏有效的补偿机制，这部分费用只能由疏勒河流域管理部门买单，最终导致疏勒河灌区在其他方面的投入减少，必然影响疏勒河灌区的水资源合理配置利用和生态建设的投资。基于此，甘肃省疏勒河流域水资源管理局提出在疏勒河流域建立水生态补偿机制的设想，利用该机制促进流域内水资源的公平利用，合理分担流域内生态环境的保护责任，补偿上游限制发展确保水资源和水质，弥补下游流域水污染造成的损失，促进流域和谐发展。

表1 疏勒河流域用水比例详表

2.有利于调解流域上下游之间及各种社会关系的矛盾

疏勒河流域由于缺乏相应的法律机制，使得上下游之间存在着关于流域水资源的服务和享有之间的矛盾，主要是因为流域上下游之间对流域资源和环境利益没有进行合理分配，使得水资源利用、开发和保护都存在一定的困难。流域行政区域内权、责、利之间的关系定义不明确，上游地区可能会因为水量富足而不积极治理水环境，导致水资源浪费严重。而下游区域却要为自然生态保护区寻找足额水量而付出额外代价。建立疏勒河流域生态补偿机制正好可以协调流域生态保护与流域利益以及经济发展关系的分配问题，最终达到流域可持续发展。

3.完善健全流域管理制度，有利于流域的未来发展

疏勒河流域生态治理方面主要依据的法律有宪法、水法、环境保护法、民法等法律，这些法律对生态补偿方面虽有提及但系统性不强，操作性差，规定也不明确，这对流域生态补偿机制实践的具体运作指导性不强。因此，迫切需要在疏勒河流域建立完善的流域生态补偿制度，通过法律解决流域水资源合理配置、开发和保护过程中存在的困难，平衡生态与生产之间的杠杆。生态环境的修复需要通过建立生态补偿机制，明确流域内各个部门的权责，使生态服务收益部门及个人承担相应的补偿责任，间接增强部门及公众的环境保护意识。

三、疏勒河流域建立生态环境补偿机制设想

1.疏勒河流域水生态补偿政策框架

（1）建立疏勒河流域水生态管理委员会

疏勒河流域现行水资源管理体制存在制约因素，主要是流域管理和区域管理的关系不协调。河西走廊水资源管理形式呈现多样化，流域管理机构既有黄委会直管的黑河流域管理局，主要职责是落实水量分配指标，也有省级管理的疏勒河、石羊河、讨赖河3个流域管理局，还有酒泉市管辖的党河流域管理局，4个流域管理局管理干流的水资源，区域管理不能服从流域管理，流域管理的行政职能都没有得到有效或是最大限度的发挥。所以应建立由省级环保、水利部门、疏勒河流域水资源管理局、地方政府成员联合组成的疏勒河流域水生态管理委员会，使管理主体拥有区域内各种资源的相应调配权和相关制度的安排权，协调流域管理部门和行政区域管理部门在水环境保护方面的关系。

（2）敦促省政府尽快制定河西走廊生态屏障建设总体规划

总体规划应遵循《甘肃省主体功能区划》，以县域为单元，按照“三屏四区”战略布局，对其生态功能进行区域划分，对核心生态功能区实行“禁止”式保护；对整个走廊地区的农业土地进行确权登记，划定上限限制农业灌溉面积。规划可通过平衡土地、限制种植、水费加价等措施，逐步实现非口粮田外土地退耕，只有真正落实“三禁”，实施“关井压田”措施，对控制规模内土地进行灌区节水改造，压减灌溉定额和面积，才能限制农业用水量。通过合理统筹社会经济和天然生态系统的水量，按照两院院士对内陆河水资源开发利用率不应高于65%的建议，立足于甘肃省经济欠发达的实际适度提高开发利用率，制定适合河西走廊的用水结构比例。通过对农业实施相应措施，以水价为杠杆促进水资源高效利用和经济结构调整，建立水价调节机制，达到促进节约用水和合理配置水资源的目的，并建立起水权交易机制，形成农业水权向工业水权转换，既发展工业经济又提高生态用水比例。

（3）整合现行生态补偿法规，健全流域管理机制

为了保障流域生态补偿制度的顺利实施，使流域生态补偿的实践有具体的、可操作性的法律依据，需要完善流域生态补偿法律体系。需制定统一的《疏勒河流域生态补偿实施条例》《疏勒河流域生态补偿实施方案》，改变流域水资源管理缺乏有效法律指导的现状，健全流域管理机构，扩大管理权。

（4）建立流域水生态补偿基金模式的横向生态转移支付制度

通过疏勒河流域内玉门市和瓜州县政府间建立流域生态转移支付基金，实现水生态补偿在疏勒河流域的有效交换,促进公平高效。建立流域水生态补偿基金，该基金根据流域现状，综合考虑人口、GDP总值、税收等,由国家拨付形成。

（5）建立疏勒河流域水权制度，使之与水生态补偿机制相互依托

以疏勒河干流为单元，开展水资源细化分配和确权登记，并建设水权交易平台，在灌区内农户间、农民用水户协会间、农业用水与生态用水和工业用水间进行不同形式的水权交易。为切实做好水权试点工作，甘肃省成立了省疏勒河流域试点工作领导小组。由省水利厅牵头，酒泉市水务局、省疏勒河流域水资源管理局共同参与编制完成了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》，该方案报水利部已经获准试点实施，该方案的实施为综合运用政策法规、行政许可、市场机制等手段合理高效配置水资源奠定基础，在保障农业和农民用水权益的前提下，防止水权交易对第三方和生态环境造成影响。通过水权制度交易平台创建水生态补偿机制平台。

2.疏勒河流域水生态补偿机制初步构建

（1）疏勒河流域水生态补偿的主要实现形式和主要类型

根据疏勒河流域水环境特征，疏勒河流域水生态补偿机制的实现形式可分为水生态保护机制和水污染补偿机制两大类。水生态保护机制由流域受益者承担费用，向保护水生态地区提供补偿，提供补偿主体是流域水环境受益区的玉门以下区域，接受补偿主体则是有效保护及恢复水生态的玉门以上地区。水污染补偿机制由生态环境保护部门作出安排,提供主体是造成水污染的行政区，以流域行政部门为代表,接受主体是流域水污染的区域。

疏勒河流域水生态补偿机制也分为两种类型：一是在生态恢复区建立水生态恢复补偿机制，主要是向灌区内自然生态系统和人工林的灌溉补偿，以及向西湖生态国家自然保护区内下泄水量的补偿；二是在拥有流域行政区建立河道水污染生态补偿机制，在疏勒河流域建立相应的水质监测断面，从而以河流入口水质为考核对象，运用倒逼机制确定疏勒河沿岸玉门和瓜州的入境水质，按照污染因子超标倍数扣缴。

（2）水生态补偿机制的资金来源

水生态补偿机制的建立，最关键的是要有持续稳定的资金保障。具体做法是：要将流域内现行的非税收入包括水资源费、林地补偿费、采砂管理费等并入水资源费；二是改变资源费计征方式或提高费率。通过改变税收结构和价格，增加收入额度。比如，疏勒河灌区的农业灌溉水费2012年调整为0.111元/m3，但水费成本逐年增加，现有水费费率不能完全反映水资源的真实价格。

四、结 论

随着疏勒河流域内经济社会的不断发展，流域内水质污染及水环境问题时有发生，水事矛盾接连不断，严重影响了流域内各地区人民的生产、生活以及经济社会的协调发展。而且流域上游为了保证对下游的水资源供应，限制自身发展空间，从而丧失了许多发展机会。为保障流域的可持续发展，协调流域内各行政区域的生存权和发展权，实现流域的水资源合理配置，亟须建立疏勒河流域的生态补偿机制。根据疏勒河现状，已经初步考虑在水环境受益的花海灌区先行试点，通过试点逐渐推广至疏勒河全流域。

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