省级决策对地方债的影响分析

摘要：本文在文献回顾的基础上，以案例分析的方式，比较分析了北京市和湖南省地方政府性债务在支出结构和资金来源等方面的差异，提出增加土地收储、盘活资产存量、提高票价、改善融资结构等政策建议。

关键词：地方债 支出结构 土地收储

各省市政府性债务的结构，直接反映了各地过去政府决策的方向和效果。解决地方政府性债务问题，也应该在中央政策框架下，因地制宜、对症下药。

一、文献回顾

从世界范围来看，地方政府决策对于地区发展来说是极为重要的，绝大多数的国家均赋予地方政府举债的权力。工业化较为发达的美国、加拿大等国家的地方政府，可以根据市场化规则自由举债。美国联邦政府、州政府和地方政府都可以在各自的权限范围独立行使职权。如果地方政府达到债务预警线，州政府可以根据《破产法》的规定，对债务实施重组[1]。法国经过政治体制改革后，地方政府可不经中央政府批准即可自主发行地方政府债券。发展中国家则对地方政府举债权普遍进行控制，地方政府没有自主借债的权力[2]。Musgrave （1959）肯定了多级政府存在的必要性，认为地方政府和中央政府之间的分权使得公共物品的分配效率和分配的公正性得到了很好的平衡[3]。

国内的研究主要集中于地方债形成的原因等。刘尚希（2010）认为投融资平台的出现，有利于形成脱离于政府部门的投资决策机构，利于控制政府投融资风险[4]。张成（2011）将地方政府债务的形成原因分成了三类：经济因素、体制性因素以及管理缺位因素[5]。崔治文、刘丽和周世香（2012）研究指出：经济高速发展需要地方政府举债来提供配套资金，财政体制和行政管理体制的缺陷又是地方政府性债务形成的内在动因[6]。

但不同地区政府性债务在支出结构、资金来源上的差异对偿债能力的影响则少有提及。

本文试图根据北京市和湖南省2013年政府性债务审计结果，探索具体的路径解决地方政府性债务偿还难题。

二、案例分析

地方债的形成，主要与省级以下政府决策相关，下面以北京市和湖南省2013年政府性债务审计结果为样本展开分析。

（一）支出结构分析

根据表1，从北京市政府性债务余额支出投向情况来看，政府负有偿还责任的绝大部分债务集中于土地收储、市政建设（占总债务的72.24%），政府或有债务仅占总债务的14.52%，以轨道交通为代表的市政建设债务占政府或有债务的55.02%。其中土地收储形成了大量土地储备优质资产，市政建设的主要债务来源于地铁、水热电气等运营，由于北京地价较高，交易活跃，债务偿还压力较小。

根据表2，从湖南省政府性债务余额支出投向情况来看，政府或有债务占总债务额的55.94%，其中或有债务集中于交通运输设施建设（占或有债务总额的46.82%）。在债务支出投向类别中，市政建设和交通运输设施建设占据了绝大部分债务份额（70.63%），其中还贷高速公路的资产存量大，债务余额为1707.02亿元，债务偿还压力较大。

（二）资金来源分析

地方政府为了筹措资金拉动本地区经济增长，纷纷通过各种渠道举债融资，形成了一定规模的负债。

根据表3，从政府性债务资金来源情况来看，银行存款是主要的资金来源，北京市银行贷款所占比重为59.39%。除了银行贷款、证券、保险等间接融资外，信托融资、融资租赁等方式的直接融资所占比约29.17%。

根据表4，从资金来源看银行贷款在湖南省政府或有债务中占比66.82%，政府性债务资金来源更大程度上依赖银行贷款等间接融资。

三、政策走向

国家相继出台政策试图规范地方政府性债务：2010年国务院印发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》；2014年出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。

（一）剥离融资平台公司政府融资职能

2014年出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

（二）涨价

市政建设的主要债务来源于地铁、水热电气等运营，近年来水电气已多次涨价，目前北京地铁和公交涨价已是大势所趋。湖南省轨道交通处于起步阶段，地铁、磁浮等项目也将陆续建成，近期长沙的士涨价的消息也引起广泛关注。

（三）鼓励社会资本参与基础设施建设

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，明确要“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”

四、建议

从北京市与湖南省政府性债务审计结果来看，两省市债务总额虽相差不多：北京市政府负有偿还责任债务为6506.07亿元，政府或有债务为1024.42亿元；湖南省政府负有偿还责任债务为3477.89亿元，政府或有债务为4259.40亿元，但偿债压力相差甚远。根据两地政府性债务支出结构、资金来源情况及政策走向，提出以下建议：

（一）增加土地收储

从政府性债务资金投向结构角度，土地收储量大是北京市政府性债务偿还压力小的主要原因。对比起来，湖南应增加土地收储量，坚决停止政府机关福利房分配、收回闲置两年以上的建设用地，吸引社会资金开发工业地产。

（二）盘活土地和还贷性高速公路存量

对于北京而言，加大土地供应，不仅可平抑房地产价格，还有利于实现政府收支平衡和区域滚动开发。截止2013年6月，湖南交通运输设施建设占政府或有债务总额的46.82%，其中全省政府还贷高速公路债务余额为1707.02亿元。表明以高速公路为代表的交通运输行业亟需通过市场化运作提高资产运营效率，来减少政府或有债务。具体来讲可通过市场化运作方式，将部分还贷性高速公路，转为经营性高速公路。这样不仅可通过增加收费年限提高资产价值，还可获得一次性转让收入，缓解现金流困境。

（三）提高客运票价

北京市的轨道交通已基本健全，有土地收储形成的优质资产支撑，政府性债务偿债压力较小，但也在进行地铁涨价等市场化改革。湖南省地铁才刚开始建设，处于初步建设阶段，随着地铁的建设、运营，政府在市政建设上的债务将进一步增加。考虑到物流成本的因素，可调高小客车等的高速公路收费标准，同时将铁路尤其是新建高速铁路客运票价提高到可以支撑正常运转的水平。

（四）改善融资结构，加强金融创新

北京可以发达的金融市场为依托，率先突破，以市场化方式大幅提高直接融资比例。而湖南可以降低县域存贷比为切入点，探索将农村信用合作社等地方金融机构改革与基础设施和产业园建设结合起来，解决融资难题的同时快速壮大地方金融机构的实力和市场占有率，使地方经济发展形成产融结合的有机体。

参考文献：

[1]黄春蕾.外国地方政府债务管理的比较与启示[J].金融教学与研究，2006（3）：5

[2]张志华等.国外地方政府债务管理情况综述[J]. 经济研究参考，2008（22）：2—8

[3]Musgrave，R.A.，he Theory of Public Finance：A Study in Public Economy， Mcgraw- Hill Book Company.1959，NY

[4]刘尚希.如何看待地方债务[J].中国党政干部论坛，2010（4）：14—16

[5]张成.地方政府债务风险问题研究[J].青海金融，2011（4）

[6]崔治文，刘丽，周世香.地方政府债务风险的形成机理与规避[J].会计之友，2012（3）

（王俊，1977年生，湖南安乡人，中国社会科学院工业经济研究所博士后。研究方向：产业经济）