我国港口价格形成机制及发展趋势

眭凌等

【摘 要】 基于港口价格理论，分析我国港口价格机制的内容和形成历程，提出现行港口价格机制存在的问题。结合我国港口体制改革和发展趋势，在借鉴国外典型国家港口价格形成机制的基础上，提出我国港口价格形成机制的总体思路：港口价格形成机制的管理权限是适当放宽政府管制；港口价格形成机制的形式更加注重实效；港口价格形成机制的调控方式逐步转变为间接宏观调控。

【关键词】 港口价格；价格形成机制；装卸费；港口经营人

1 我国港口价格机制的内容

价格形成机制是依据一定的价格形成原理，通过价值规律的作用形成价格决策制度。价格形成机制包括价格管理权限、价格形式和价格调控方式等3个方面内容。

1.1 港口价格管理权限

港口价格管理权限是指港口价格形成主体，即港口价格制定、调整及管理的主体，在港口价格形成机制中起决定性作用。一般来说，港口价格形成主体有3种形式：（1）如我国，由中央政府主管部委统一制定价格；（2）如美国，由当地政府主管部门制定价格；（3）如日本，由行业协会负责调整同一行业的价格，并负责与其他行业的协调。我国港口行政管理体制经历了由中央集权管理向地方政府管理的转变，港口价格形成主体一直是中央政府，并由国家发展和改革委员会（简称国家发改委）和交通运输部共同管理，但未如港口体制改革一样下放交由地方管理，这样做，一是为了避免地方趋利行为和地区保护，二是港口价格比较专业复杂，避免由于地方物价部门管理而造成“外行管理内行”的现象。

1.2 港口价格形式

港口价格形式是指港口价格形成的方式、途径和机理。港口价格的形成涉及面比较广，不同的历史条件、市场竞争情况、收费性质、社会经济发展水平、航运市场发展状况等对价格的形成都有很大影响。在我国，首先由国家发改委和交通运输部共同形成港口价格调整方案，再由这2个部门发布调整收费项目和标准的通知，最后由交通运输部根据2个部门下发的通知，修订《港口收费规则（内、外贸部分）》（以下简称《收费规则》），并会签国家发改委发布。

1.3 港口价格调控方式

港口价格调控方式是指港口价格调控的对象、目标和措施。《收费规则》主要规定了收费项目和费率，对价格的调控偏重于价格水平和价格结构2个方面。港口价格调控方式取决于当期的宏观经济管理体制。在市场经济条件下，市场作为资源配置的有效手段，反映到港口价格上就是以市场变化为基础来制定价格，从而形成较为灵活的价格形成机制。政府要转换港口价格的调控方式，应建立间接调控方式，调整港口价格调控对象和目标，优化调控手段和措施。加强港口价格的宏观调控，为港口市场提供公平、有序的竞争环境。

2 我国港口价格机制形成历程

我国港口价格的形成受多种因素影响，是一个综合、复杂、多变的过程。

1953年2月21日，原交通部制订了《中央人民政府交通部所属海港港口费收暂行通则》（以下简称《费收暂行通则》），统一了各项港口费用，不分内外贸，港口收费均执行统一规定。1964年1月1日，为了区分航行国际航线船舶与航行国内沿海航线船舶以及外贸进出口货物与内贸货物港口收费的不同，将《费收暂行通则》一分为二，产生了《中华人民共和国交通部港口收费规则（外贸部分）》（以下简称《收费规则（外贸部分）》）和《中华人民共和国交通部港口收费规则（内贸部分）》（以下简称《收费规则（内贸部分）》）。

2.1 《收费规则（外贸部分）》

随着我国外贸事业以及远洋运输业的发展，为了支援外贸和远洋运输业，对我国国籍船舶和国内货方采取特别优惠的政策，1978年10月1日颁布新的《收费规则（外贸部分）》，按照付费对象的不同，将费率划分为外籍船舶、我国国籍船舶、国内货方等3个标准，该规定对当时发展外贸和远洋运输业发挥了积极作用。

为与国际港口费收惯例接轨，1991年4月1日，对外籍船舶、我国国籍船舶和国内货方的港口收费标准实行并轨，将我国国籍船舶和国内货方收费标准与外籍船舶统一，大幅提高了外贸港口收费标准。

为适应人民币汇制改革，1994年1月1日，原交通部将外贸货物装卸费率随人民币汇率的变动相应提高52%，并于1997年6月20日下发了第3号文件《收费规则（外贸部分）》。

随着国民经济快速发展和对外贸易不断扩大，2000年2月18日，原交通部、原国家计划委员会联合下发了《关于对外贸船舶及货物港口收费实行优惠的通知》，决定对国际运输船舶和货物在我国港口的一些收费项目实行优惠政策。

目前，各外贸港口执行的收费标准以2001年12月24日原交通部令第11号文件发布的《收费规则（外贸部分）》为准。2006年4月10日，原交通部和国家发改委共同发布了《关于收取港口设施保安费的通知》，决定于2006年6月1日起在《收费规则（外贸部分）》中增加港口设施保安费。

2.2 《收费规则（内贸部分）》

《收费规则（内贸部分）》自1964年1月1日从《费收暂行通则》分离出来后，一直实行低价政策，每次调整都是降低费率。经数年积累，港口收费在20世纪80年代初严重背离其价值，造成港口发展缓慢，直至1983年12月31日，才第一次较大幅度地提高了内贸港口收费标准。之后，国家物价局、原交通部又于1990年3月15日提高了原交通部直属及双重领导港口的收费标准。《收费规则（内贸部分）》于1992年12月15日进行进一步修订，这次修订是我国内贸港口费收规则的一次较大改革，包括将货物装卸费及其他作业费平均提高64.5%，取消了新港新价政策，新老码头费率并轨，明确规定了计划内运输货物的装卸费实行国家定价，计划外运输货物的装卸费实行市场调节价等。2005年6月7日，原交通部、国家发改委下发了《关于调整港口内贸收费规定和标准的通知》，制定了全国统一的《收费规则（内贸部分）》，以规范内贸港口收费，建立公平、公正的港口市场。该规则是目前正在执行的收费标准。此外，对于中外合资建设码头劳务性收费实行市场调节价。

由于我国国内水路集装箱发展起步晚，在相当长的时期内，一直没有制定专门的国内水路集装箱港口收费办法，直至2000年3月20日，原交通部、原国家计划委员会联合下发了《国内水路集装箱港口收费办法》，对集装箱收费实行统一管理，将国内集装箱港口收费标准改为按箱收费，同时，对集装箱港口装卸实行包干收费，并规定了包干范围，有效地保障了公平竞争。

3 我国现行港口价格机制

我国现行港口价格机制按照不同的服务对象，分为货运码头收费和客运码头收费。

3.1 货运码头收费

3.1.1 内资码头收费

对航行于国际航线的船舶、外贸进出口货物的收费，以及沿海、长江干线和黑龙江水系码头对航行于国内航线的船舶、内贸进出口货物的收费由国家发改委和交通运输部管理；其余码头内贸收费标准由省级交通运输主管部门和价格主管部门制定。

为区分收取对象和服务内容，中央管理港口价格的货运码头收费项目主要包括3类：一是对货物的收费，主要有货物劳务性收费和堆存保管费。货物劳务性收费由港口经营人向货主收取装卸（包干）费，其中，外贸散杂货装卸船费、外贸集装箱装卸包干费实行政府定价，内贸集装箱（指国际标准集装箱，下同）装卸包干费实行政府指导价，其余收费实行市场调节价。二是对船舶的收费，由相关单位向船公司收取，包括引航费、拖船费、停泊费等，这部分收费大多实行政府定价。三是对杂项作业收费，由港口经营人根据提供的服务内容向船公司或者货主收取，包括特殊平舱费、倾倒垃圾费、污水处理费、码头供水劳务费等，实行政府定价。

3.1.2 中外合资建设码头收费

此种类型码头收费主要针对集装箱码头，其相关的劳务性收费实行市场调节价，一般比照内资码头订立收费项目，收费标准从北向南呈现由低到高的态势，最高的比国家规定标准高出80%左右；而该类码头向船舶收取的费用同内资码头一样实行同样标准的政府定价。

3.2 客运码头收费

客运码头收费包括向船公司收取的引航费、拖船费、停泊费、码头服务费以及向旅客收取的行李装卸费等，均实行政府定价。在实际执行中，向船公司收取的码头服务费和向旅客收取行李装卸费等均由船公司统一支付给港口经营人，并在船票中回收相关支出。

4 我国现行港口价格机制存在的问题

自2000年以来，国家虽然按市场化方向推进港口价格形成机制改革，逐步放宽价格管制，对港口发展发挥了重要作用，但随着港口投资经营市场化程度的提高，现行港口价格形成机制逐步显现出一些矛盾和问题，难以适应构建综合交通运输体系、促进港口健康发展的总体要求。

4.1 装卸（包干费）定价机制不适应经济发展变化

（1）现行外贸散杂货装卸船费、外贸集装箱装卸包干费实行中央政府统一定价，内贸集装箱包干费实行政府指导价，这些都无法反映市场竞争形势的变化，难以体现不同港口运营成本、服务水平的差异，不利于发挥市场对资源配置的决定性作用，也不利于引导不同港口合理分工、协调发展。

（2）外贸散杂货未实行装卸包干费造成收费不透明。与内贸散杂货装卸包干费计费方式不同，现行外贸散杂货采取部分包干计费的方式，外贸散杂货装卸船费实行政府定价，除装卸船费以外的岸上其他作业过程的收费实行市场价且包干计收，这也与港口经营人目前较普遍地自行实行包干计费的实际状况不符。

（3）依据国务院下发的《关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》，自1985年以来，中外合资建设码头相关收费实行市场调节价，运行一直比较平稳。2008年，国家在推行所得税改革、统一内外资企业所得税时，将国务院上述文件废止，但未明确中外合资建设码头收费政策，企业继续执行的自定收费标准缺乏政策依据。

4.2 船供服务实行政府定价不适应市场变化

倾倒垃圾、供水、污水处理等船舶供应服务收费实行中央政府统一定价。随着船舶供应服务经营市场的放开，各地经营主体已由1家增加到多家，船供服务继续实行中央政府统一定价已不适应市场竞争形势的变化。

4.3 国际客运、旅游船舶和旅客的收费标准背离实际

港口向国际客运、旅游船舶和旅客的收费分为向船公司和旅客收取2个部分。向船公司收取的引航费、拖船费、停泊费、系解缆费等船舶使费由《收费规则（外贸部分）》确定；向旅客收取的码头服务费、出境旅客港站使用服务费、行李装卸费等由《关于修订公布国际客运、旅游船舶和旅客码头收费试行办法的通知》确定，该规定是基于我国当时的物价和消费水平制定的，至今已有20多年未调整，难以反映当前国际客运码头建设、改造和运营成本剧增的实际情况，不利于鼓励港口经营人增加对国际客运码头建设的投入，也不利于提高码头的安全性和便捷性，尤其不能吸引邮轮停靠和促进邮轮旅游业的发展。

4.4 拖船费等船舶使费的标准和结构有待调整

国内港口拖船收费按拖船功率、提供服务的实际作业时间、往返作业地点的辅助作业时间计收，计算较为复杂且容易产生争议。一方面，部分船公司反映拖船公司为增加收入，大多购置和使用大功率拖船提供服务，经常出现“大马拉小车”的情况，增加了船公司的负担，也不利于环境保护和资源节约；另一方面，船公司与拖船公司经常就辅助作业时间产生分歧，从而影响港口正常的生产运营。

此外，其他船舶使费（如引航费、停泊费、系解缆费、开关舱费等）在标准和结构上也存在一些有待调整之处，需要逐步规范。

5 国外港口价格形成机制的借鉴

5.1 主要实行“地主港”式的建设运营模式

中央政府主要负责编制港口发展规划，完善法律法规体系；地方政府是港口建设运营的主体，根据当地实际情况选择港口经营管理模式。“地主港”式管理模式主要是指地方政府负责港口基础设施的建设和维护，在建设形成码头泊位后出租给码头经营者运营，主要依靠收取租金以及向到港船舶收取相关税费来筹集港口基础设施建设和维护支出的费用；而码头经营者主要经营货物装卸等业务，向货主收取相关经营性费用。例如，日本港口管理体制基本上是政企分开的，但日本将港口作为非盈利性的公益事业优先发展。港口建设资金通过港口行政事业性收费不能得到补偿的，亏损部分由日本政府财政补贴；凡是从事经营性业务的企业，经营困难的，由国家补贴或直接经营。韩国港口和码头基础设施基本上都是由政府部门投资建设的。

5.2 区分不同收费项目，实行不同管理方式

港口货物相关收费实行市场调节。港口泊位由不同的码头经营者运营，相互间能够形成有效的竞争，因此，对货物相关经营性收费如装卸费、堆存费等完全放开，实行市场调节价，政府部门一般不干预价格水平。但是，在特殊情况（如战争期间或者港口竞争过度时）下，政府部门也会干预港口价格。例如，海湾战争期间美国对港口装卸作业价格进行了调控；日本对名古屋港等八大港口制定统一收费标准，避免港口间恶性竞争。船舶相关收费一般实行政府定价。

5.3 收费标准调整相对灵活

从世界典型港口国家来看，一般港口经营人会根据当地发展需要、市场供求等因素，定期调整装卸作业收费标准，收费标准调整相对灵活。港口收费根据物价指数变动进行定期调整，是对价格进行有序管理的重要前提。例如，日本港口收费调整主要依据成本增长情况，以维持港口经营人正常收支平衡为依据，并考虑宏观经济环境和物价上涨指数情况，其装卸费费率一般2年调整1次，但调整幅度较小；而韩国的装卸费每年调整1次，上升幅度为4%，略低于物价指数的上涨。

5.4 强化对港口收费的立法和监管

国外港口收费法规比较完善，监管规则比较具体、明确。统筹考虑港口基础设施特征、因市场竞争过度可能造成的低价倾销等因素，部分国家建立了一整套的港口收费监管体系。例如，日本国土交通省按地区设置9个派出机构，负责管理和监督港口收费运行情况，对存在违规价格行为的企业给予警告、暂停营业、取消经营资格等处罚。

6 我国港口价格形成机制的发展趋势

目前，我国港口投资多元化、经营主体多元化的格局已经形成，港口经营市场化程度越来越高。随着港口的快速发展，港口间竞争的加剧，港口价格问题越来越受关注。由于服务区域交叠，装卸货物种类相同，加上其他运输方式的分流，处于同一港口群内部的港口间存在较充分的竞争。不同港口作业环节市场竞争情况不同，其中，货物装卸环节的市场竞争较为激烈，特别是散杂货装卸，货主较为分散，选择装卸港口以及港口内码头的自主性较强。我国港口价格机制形成趋势是能市场化的逐步市场化，减少由政府定价的收费项目。

6.1 港口价格形成机制的管理权限是适当放宽政府管制

根据《中华人民共和国价格法》（简称《价格法》）规定的“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制”，以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进交通等领域的价格改革，放开竞争性环节价格。”港口价格的形成机制应顺应港口市场竞争形势的变化，按市场化方向完善港口价格形成机制，适当放宽政府管制。既要有利于提高港口价格透明度，也要赋予港口经营人一定的定价自主权，减少政府对港口价格的直接干预，符合此次国务院机构改革“简政放权”的总体要求。

6.2 港口价格形成机制的形式要更加注重实效

港口价格形成机制涉及各方利益，需要通盘考虑，先易后难，稳妥推进，分步实施。

6.2.1 全面、系统地研究价格机制的运行环境

近20年我国港口价格的形成机制是按照放开国内航运价格、内贸港口劳务费、外贸港口劳务费、船舶使费的顺序推进的。自2005年放开内贸港口劳务费至今，已经过去近10年，按照当前港口建设和经营市场发展的实际需要，现在推出劳务费价格的时机已成熟。由于近年来航运市场仍旧处于低迷状态，为不给船公司增加更大负担，可考虑暂缓推出船舶使费的价格形成机制。

6.2.2 港口价格形成机制简单、透明

我国的港口收费规则文件比较多，收费项目繁多，操作复杂，未来价格形成机制应减少部分政府定价收费项目，取消或合并部分劳务性收费项目，将多个收费规则整合成1个。港口定价要透明公平、易于操作、减少歧义，将在实践中经证明更为便利、更易被认可的计费模式纳入收费规则。

6.3 港口价格形成机制的调控方式逐步转变为间接宏观调控

未来港口价格的形成机制是改变港口价格的调控方式，提高港口价格形成机制的透明度，引导港口价格的正确发展，为港口经营人自主定价提供依据。健全价格监督机制，遏制价格违法行为，促进港口价格自律，保证港口价格的平稳、合理。

6.3.1 建立港口价格监管办法

为促进和保护港口市场的公平竞争，按照国家颁布的《价格法》《中华人民共和国反不正当竞争法》 《制止牟取暴利的暂行规定》等法规，建议研究和制定适合社会主义市场经济条件的《港口价格监管办法》。制定在港口价格执行过程中的反倾销、垄断和听证等制度，规定中央和地方港口管理和物价部门的职责等，使港口价格监管有章可循，便于执行。

6.3.2 建立港口价格水平监测体系

港口价格主管部门和行业协会应重视港口价格信息工作，发挥行业协会和科研院所的作用，搜集和整理港口价格信息，及时掌握港口价格动态，测算港口价格的成本；利用港口价格信息网络，定期或不定期发布港口价格指数、港口经营人价格信用信息，便于监测港口价格水平的波动性；进一步完善港口价格公示制度，便于客户了解港口市场的价格行情，避免港口不合理收费；及时发现港口价格违法倾向性问题，预判价格违法的发展态势、影响程度，及时发出预警、预报信号，提出价格监管处置的对策措施。

6.3.3 健全港口价格监督检查机制

根据“三定方案”，交通运输部承担“水路运输市场监管责任”，对《价格法》明确规定的违法行为认定权属于国家发改委，交通运输部对违法行为根据需要实施调查，并提出认定和处理建议；对与价格违法行为直接相关，但又不是《价格法》明确规定的违法行为，交通运输部可以实施调查和处理，并辅以政策引导、经济激励、信息公开等手段，充分发挥了解行业、熟悉产业的优势，及时掌握、分析港口价格变动情况，与国家发改委联合或独立处罚价格违法行为。