美国空军实施“应有成本”审查实践研究

刘俊国　何秀峰

摘要：“应有成本”（Should Cost）审查是美国空军在二十世纪就开始使用的采办合同定价管理方法，具有相当数量的采办项目应用实践经验。此项审查为美国空军节省了大量的装备采办经费。本文就是通过对美国空军开展“应有成本”的实践经验进行研究，以期获得一些我国装备成本价格管理方面的启示。

关键词：应有成本 审查实践

一、“应有成本”审查的概念

根据美国联邦采办条例《FAR15.407-4》条款中的定义，“应有成本”是一种对承包商现有能力、资产、管理水平、材料和设备开展审查的方法，目的在于削减不必要的资源投入，提高承包商的生产效率，降低合同成本，形成可实现的装备采办合同谈判目标。

伴随“应有成本”的另一个概念是“将有成本”（Will Cost）。“将有成本”是一种基于历史经验的参数估算或类比成本估算，估算的是在正常情况下，完成一个采办项目到底需要多少预算。“应有成本”审查并不是利用参数费用模型或者相似产品成本数据开展成本估算，也不是利用现有的成本构成和已经发生的财务数据来预测未来的成本，而是对承包商的报价进行审查，找出不必要的资源投入，识别不合理的成本计算方法，对原来的成本估算结果进行更真实的评估和修正。2010年，美国国防部颁布了旨在节省国防开支，提高国防项目效率的23项管理措施指南，其中就包括在主要国防采办项目中推行“应有成本”、“将有成本”的成本管理策略。其目的就是通过“将有成本”估算，制定预算，以支持未来长期的采办计划，并做好技术性能、进度和成本之间的权衡；通过实施“应有成本”审查，帮助军方在竞争并不充分的项目中节约经费，并帮助提高承包商的运行效率。

《FAR15.407-4》中要求，符合以下条件的采办项目需开展“应有成本”审查：

1.产品已进入生产阶段，未来仍有一定的批产需求；

2.产品的成本正在不断增长；

3.工作（产品）的技术状态定义比较清楚，不会有重大变化；

4.有足够的时间和人力开展此项审查工作。

2010年，美国国防部发布“应有成本”审查的补充实施指南，提出三种分析方法：

1.详细的自下而上的分析；

2.识别项目成本估算中可以削减的成本项目；

3.开展竞争性合同谈判。

2011年，美国空军根据国防部指南的框架，颁布了空军开展“应有成本”、“将有成本”工作的实施指南，认为空军开展此类工作审查的内涵要比联邦采办条例FAR和国防部指南中要求的更加广泛。

二、“应有成本”审查的应用经验

（一）“应有成本”审查的组织

“应有成本”审查一般由美国各军种的装备采购部门组织，美国陆军发布《应有成本分析指南》，空军发布《应有成本审查指南》作为其开展相关工作的指导文件。一般的，审查组由成本估算、定价、合同管理、工程研发与制造等相关领域的专家组成。通常，审查组会提前开展培训，包括以往审查中的经验、本次审查项目的总体情况等内容。审查组人员可达数十人之多，审查时间可持续十几个星期。

（二）“应有成本”审查案例

近30年来，美国空军开展了多个项目的“应有成本”审查工作，选取其中规模较大的审查进行专门研究。

1.B-2轰炸机审查

80年代中期，美国空军针对B-2轰炸机开展了“应有成本”审查，主要是关注如何开展B-2飞机的成本控制。整个审查团队达80多人，并分成若干小组，整个审查工作持续了16周。由于B-2飞机的高成本主要是其高技术特点造成的，本次审查并没有取得明显的效果。

2.F-22战斗机审查

90年代中期，美国空军针对F-22战斗机的研制成本和计划生产成本（此时并未批产）进行了审查（不含发动机）。空军组成了三个小组开展了数周的成本审查。审查组充分运用技术分析方法开展成本分析与审查，其分析结果的置信度很高。但是，该次审查并没能真正降低F-22项目的成本。

3.C-17运输机审查

1994年，空军针对C-17运输机的研制成本超支和单机成本过高问题开展了“应有成本”审查。在审查之前，由于C-17飞机的成本过高，美国空军认为其经费仅能采购约40架C-17飞机。空军联合工业部门组成了40余人的审查队伍，开展了16周左右的审查工作。审查人员从采购批量、采购速率、多年采购方式、生产周期与生产效率等多个方面提出了C-17飞机采购成本降低措施。随后的采购过程中，C-17成本有了显著下降，达到了空军可以承受的采购价格，采购数量也达到了210多架。

4.“全球鹰”无人机审查

美国空军于2003年、2010年针对“全球鹰”无人机项目开展了多次“应有成本”审查。通过审查发现，“全球鹰”飞机的成本不是最初预研中认为的1000万美元左右，而是在7500万美元左右。在审查中，为了降低飞机的成本，审查组提出了“全球鹰”飞机的多技术状态采购机制，即不同任务要求的“全球鹰”飞机安装不同的机载设备，其成本小于全状态的飞机成本。同时，审查组从提升生产能力、降低重复性成本、开展航电设备的竞争性采购等方面提出了降成本措施。

5.F-35战斗机审查

2012年，美国国防部针对第5批次F-35飞机的定价开展“应有成本”审查。该批飞机的报价比第4批飞机的报价高出500万-700万美元。审查组对技术需求、生产和试验过程以及人员需求等进行了评审，来确定F-35飞机的价格。经过详细的成本审查和合同谈判，2012年底，美国国防部与洛马公司签署了32架、价值38亿美元的第5批次生产合同，比第4批次降低了4%左右。

（三）“应有成本”审查的成果

根据美国政府审计署GAO的研究，1970年-1990年美国空军开展了9个“应有成本”审查项目，经过对比审查后的合同价款和使用其他合同谈判方式的合同价款发现，其中8个项目经过审查后的成本更低，平均降低了7%左右的成本。

三、“应有成本”审查的启示

通过以上案例可以看出，“应有成本”审查是可以有效降低采办成本的。从美国“应有成本”审查的经验中，对于加强我国的装备采办成本控制工作，初步获得了如下启示：

（一）审查人员需具备相应的经验和技能

装备主管部门想要扎实推进成本控制的审查工作，需要组建具有如下经验和技能的专家团队：成本估算、间接费用分析、供应链管理、成本/价格分析、项目管理、合同谈判和管理、工程技术等。由于以上经验需要多年的实践锻炼才能养成，因此人才队伍是成本控制审查类工作管理的重点。美国军方开展“应有成本”审查工作，从60年代到80年代，再到二十一世纪头十年，其审查是一步一步达到预期目标的。

（二）不断充实审查人员与合同管理人员队伍

以美国国防部为例，目前国防合同审计局（DCAA）有3800名审计员，国防合同管理局（DCMA）有一万名员工。由于要同时为国防部、NASA以及其他机构服务，这两个机构目前的监管的合同额已经达到了几万亿美元，管理的合同书、工作项目订单以及合同修改书有几百万份。显然，两个机构已经存在人员不足和疲于应付等问题，很难为新的费用管理措施提供有力的保障。因此，此类审查工作必须不断充实相关审查人员队伍，并指派专人负责。

（三）“应有成本”审查不宜与固定价格合同并行使用

以美国为例，从二十世纪80年代开始，美国国防部开始使用固定价格合同来取代成本补偿合同或时间加材料合同，以降低重大项目的成本。这导致很多承包商不愿积极竞标国防部的合同，或者不情愿承担起固定价格合同带来的很高的研究和开发风险。而被迫接受固定价格的承包商们，由于风险过高和成本难以控制，最终拖延了合同的执行时间或者项目费用远远超标。固定价格合同曾造成很多公司破产或被兼并。最近，通过GAO的研究，美国国防部已经意识到该政策对美国国防工业的削弱性影响，提出“应有成本”审查不宜与固定价格合同并行使用。

（作者单位：刘俊国，海军装备部综合计划部；何秀峰，电子科学研究院能力建设处）