宿州市土地流转的现状、问题与对策研究

吴信敏

摘要：农业、农村和农民问题是我国社会经济发展具有全局性、战略性的重大问题。土地问题是影响“三农”问题解决的关键，而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。本文在对宿州市当前土地流转调研基础上，深入分析了宿州市土地流转的现状、运行特点、取得成效和存在问题，并提出加强政策宣传，保障土地流转依法规范运行、建立健全农村土地流转服务体系和抓紧建立土地流转风险保障机制以及出台种粮补贴返还新政策等促进宿州市农村土地流转对策建议。

关键词：土地流转 现状 问题 对策研究

在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，是农业发展的客观要求。农村土地承包经营权有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业结构调整、促进适度规模经营和现代农业发展的有效手段。从4月20日至5月10日，笔者通过收集资料和开展全市土地流转调研活动，基本摸清了宿州市土地流转市场现状和特点。

一、宿州市土地流转的现状及特点

（一）全市基本情况

宿州市位于安徽省北部，属平原地带，土地肥沃，物产丰富，是安徽省粮食生产基地，全市国土面积9787平方公里，总人口641.9万人，其中：农业人口557.0万人，农村劳动力315.9万人，外出务工人员130万人，农用耕地面积720.2万亩，水田10.8万亩，水浇地568.4万亩，其他141万亩。

（二）土地流转的规模

截至2013年底，宿州市土地流转面积达到151.75万亩，2014年前三个月新增土地流转面积14.23万亩，到目前（2014年3月底前）宿州市土地流转总面积达165.98万亩，土地流转率达到23.0%，参与流转户数47.51万户，占总户数的35.6%，其中：流出户38.05万户，流入户9.46万户，相当于4户农民地流转到1户手上。

（三）土地流转的形式

从整体上看，宿州市农村土地流转有以下几种流转形式。可分为转包、出租、互换、转让、入股等其他方式流转。其中以转包、出租为主，约占总流转面积的83%以上。

（四）土地流转呈现出的特点

1.土地流转规模不断扩大。近年来，宿州市农民外出打工较多，农民外出打工收入增长较快，据年鉴资料统计，2013年全市农民外出打工收入人均为2722元，比2012年增加332元，增幅为13.9%，由于农民外出打工收入不断增加，土地对农民保障功能逐步弱化，从而加快了宿州市农地流转进程。近两年宿州市农村土地流转规模呈逐年扩大之势。

2.土地流转期限延长。截至2014年3月底，全市约定流转期限1年的有17.45万亩，占10.5%；约定流转期限2年的有15.75万亩，占9.5%；约定流转期限3-5年的有42.34万亩，占25.5%；约定流转期限6年和6年以上的有90.44万亩，占54.5%；由于大多数土地流转期限较长，有利于土地流入户对土地的投入和开发。

3.土地流转价格高，不同区域差别大。据调查，目前市郊区土地流转价格一般为每亩每年1000-1200元。而地点偏僻、区位较差的地区流转价格仅200元左右，流转价格存在中长期偏高、种粮户流转价格低、而种植经济作物经营户和养殖户流转价格相对较高。

4.流转形式日趋多样。全市土地流转主要有转包、出租、互换、转让、土地托管、股份合作和土地信托等形式。2013年10月10日，中信信托与埇桥区政府合作，正式成立了国内第一个土地流转信托计划——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，首期信托计划流转的土地面积为5400亩。

5.土地流转进程呈现快速化。截至2011年底、2012年底和2013年底，宿州市土地流转面积分别为69.44、106.45和151.75万亩，2012年土地流转面积比2011年增加37.01万亩，增长53.3%；2013年新增土地流转面积45.3万亩，增长42.6%，土地流转进程明显加快。

6.流转主体日益多元化。涌现了现代农业产业联合体、农业企业、合作社、家庭农场、专业大户等各类新型农业经营主体，积极参与到农村土地流转当中，占流转面积70%以上。

7.土地流转程序呈规范化。土地流转以有形交易市场为载体，依靠市场机制来推动和实现，土地承包经营权流转期限由短期经营向中长期经营发展，合同形式也由口头向书面形式转化。全市土地承包经营权的流转逐渐走上正规化、程序化的道路。

二、土地流转的主要效益

第一，促进了农民增收。近年随着宿州市外出打工人数增加，外出打工收入也在较快增长。精壮劳力和务工经商人员更不需要在农忙时为种地而中断经商务工，可以长时间经商务工，降低了往返的费用成本，使经商务工收入得到了增加。第二，农业企业、专业合作社促进了农业产业化、规模化经营。近年来，宿州市积极探索土地流转机制，积极创新土地流转方式，以土地流转推动农业产业化发展，取得了非常好的效果。第三，家庭农场推动了农村特色产业的发展。

三、宿州市农村土地流转过程中存在的问题

（一）流转行为不规范

有的村民在流转土地时只有口头协议，并没有签订规范的书面合同；一些农户虽签订了合同，但其内容不完整，合同条款、标的不明确，缺乏法律效力；有的村民在土地转让时没有通过村组同意、乡镇备案，使政府难以掌握土地变化情况；有的村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体。这些不规范的土地流转行为，容易造成日后的土地矛盾和纠纷。

（二）土地成片规模流转较难

在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中，面积足够大，而有流转愿望的农户承包地块往往较为零星分散，要实现土地的集中连片，需要与不同的农户进行协商，既增加了土地流转的成本，也加大了规模流转的难度。

（三）承包土地的产权不清晰

一是所有权主体模糊。法律规定农村土地归农民集体所有，但是具体归属于哪一级所有尚不明确，使土地流转的交易成本增加。二是使用权不完全。出现所有权主体凌驾于使用权主体之上的情况。三是承包经营权权能不完整。如农村土地承包经营权不能买卖和抵押。

（四）农村土地市场化不完善，缺乏土地流转价格指导

在土地交易过程中，流转费高低的确定不是市场竞争形成，有些地区土地流转价格还不能真实反映土地的实际价值，农民的权益无法得到保护，目前宿州市土地市场价格机制尚不完善，缺乏土地流转价格指导。

（五）社会保障缺位，制约了土地流转

土地本身可为农民提供社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，农民进城后无法取得城市的社会保障。由于就业不稳定和农村社会保障尚不健全，绝大多数农民仍将土地视为“活命田”，少数想流转土地的农民仍心存顾虑，很多人宁愿粗放经营，也不愿流转承包土地。

（六）融资借贷难

由于农业投资回报率低，回收期长，社会资本参与土地流转、规模经营的积极性不高。因金融机构在发放涉农贷款时要求贷款者必须具有易变现的有效抵押物，而土地使用权不能作为贷款抵押，资金问题很大程度上影响了农村土地流转的规模和水平。

四、促进宿州市农村土地流转对策建议

（一）加强政策宣传，保障土地流转依法规范运行

各级政府部门要加强对《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》、《物权法》、《合同法》、中央省市农村土地流转的有关政策宣传，让农民了解农村土地流转的原则和政策，同时要加强指导，进一步规范土地流转行为。一是进一步规范农户的土地流转行为，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，并报送所在镇农经管理机构和发包方备案。二是进一步规范镇、村指导土地流转的行为，镇、村及其工作人员不得以任何名义强迫农民流转土地，也不得阻扰农民自愿合理的土地流转的行为。

（二）建立健全农村土地流转服务体系

一是健全信息交流机制。加快市、县、乡、村四级土地流转市场服务体系建设，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，提高信息化、电子化水平，积极为农民土地流转提供信息服务与指导。二是建立政策咨询机制。农村土地流转政策性强，需要建立政策咨询机制，才能更好地发挥政策咨询在土地流转中的作用。三是完善价格评估机制。要科学测算土地流转价格，做好地价调控管理和监督工作。

（三）做好土地承包经营权确权登记工作

土地确权是土地流转的关键，从一些发达国家和发展中国家取得的经验看，对土地财产实行登记制度，不仅可以在法律上为所有权人提供更加充分的保障，而且可以以土地资产抵押，为所有权人提供更多的融资手段。2014年，重点确保安徽省试点区埇桥区全面完成承包经营权登记工作。

（四）抓紧建立土地流转风险保障机制，出台种粮补贴返还新政策

由于农业生产的自然风险与市场风险都较大，造成了承包人承包农地的行为是一种高风险经济行为。一要抓紧建立土地流转风险保障机制，确保农民的权益不受损害；二要尽快出台种粮补贴返还新政策。宿州市是农业大市，种粮大户较多，针对种粮大户、家庭农场很难享受种粮专项补贴的问题，建议省出台政策，将国家的惠农补贴政策向种粮大户、家庭农场和农民专业合作社倾斜。

（五）加大扶持力度，完善社会保障制度，积极引导土地合理流转

一是实行土地流转奖励政策，对流转合同期5年以上、达到一定规模流入方给予奖励，另外金融信贷要给予政策支持，基础设施建设也要向流转大户倾斜。二是完善农村社会的保障制度。积极推进农村社会的保障制度改革，完善农村社会的各项保障制度。三是通过围绕产业布局引导流转、培育主体带动流转。四是土地流转要保持其原有的农业用途。宿州市是农业大市，农业人口多，要保证粮食生产安全，要防止耕地非粮化非农化生产，确保农村土地合理、有序地流转。

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（作者单位：宿州市统计局）