云南省丽江市古城区农村土地流转问题及解决对策研究

张君亚+李宏

摘要：农村土地流转对于优化土地资源配置进而推进农村土地流转，盘活农村土地资源，对加速农业现代化，增加农民的财产性收入，扩大内需，激发经济发展内生动力，促进国民经济持续健康发展和社会全面进步具有十分重要的意义。通过对云南省丽江市古城区的实地考察，分析古城区农村土地流转过程中存在的现实问题，找出根源并有针对性的提出对策建议，发挥政府、中介组织、市场等多方主体共同作用，从实践中体现农民当家作主的主体地位，确保利益维护主体健全，从而有效改善土地资源配置效率，促进农业剩余劳动力的转移，为古城区土地流转的规模化、集约化、高效化经营创造有利条件。建立健全古城区农村集体建设用地的流转机制，使农民充分享受城市化、工业化的发展成果及进程，提高集体土地资产附加值，促进农民生活质量和水平的提高，进而间接推动云南省丽江市古城区农业现代化的进一步发展。

关键词：农村土地流转；农民；集团博弈

中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.02.007

1农村土地流转的概述

1.1农村土地流转的相关概念

农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转实质是土地使用权流转，即指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。

1.2农村土地流转的主要方式

根据《农村土地承包法》第 32 条和第 49 条规定：“通过家庭承包、招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。

1.2.1转包 转包是指承包方经由发包方同意之后，在规定的期限内可以将承包期内的部分或者全部土地，转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。农户与农户之间的土地转包，是一种比较常见的土地使用权流转行为。

1.2.2出租 在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行决定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。

1.2.3互换 互换土地是农村集体经济组织内部的农户为方便耕地和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。

1.2.4转让 转让是承包方在经由发包方同意之后，承包方转让给第三方自己所承包的一部分或者所有的农村土地。即转让的实质是农户永久地失去土地承包经营权，因此土地承包经营权转让是土地承包经营权流转的最为彻底的流转方式。

1.2.5入股 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

1.2.6抵押 关于土地承包经营权的抵押问题存在三种方式。一是通过扩大土地承包经营权的权能；二是将土地承包经营权的抵押同土地规模经营相结合；三是通过政府扶持来推动土地承包经营权的抵押贷款。

2丽江市古城区农村土地流转中存在的问题

2.1古城区部分农民对土地流转的相关认识不足

一是农村税费改革后，农民受利益驱动，认为弃之可惜；二是部分农民对土地流转政策存在误区，认为土地流转后会失去承包经营权，进而造成粗放经营、广种薄收、抛荒弃耕的现状；三是农民思想守旧，小农经济思想严重，缺乏创新与创业精神，从而制约了土地流转；四是村干部缺乏引导、管理和责任心，存在“怕麻烦，怕风险”的心理，致使土地流转处于放任自流的状态。

2.2土地流转的形式不规范

古城区土地流转过程中没有制度约束及完善的法律体系，造成土地流转过程趋于自发性，表现在不签订书面协议，仅通过口头约定，造成双方权利义务不明晰，致使土地流转行为不能受法律保护。

2.3农村土地流转需求动力不足

纵观古城区经济环境，农业依然是弱势产业，投资成本较高、周期长、风险大、收益低，受自然和市场影响较大，抵御自然和市场的双重风险能力较弱，深受资金、技术、人才、设备、信息等条件限制，农业经营规模小，缺乏技术人才，又无龙头企业带动，造成农业产业化强度低，使土地流转需求量小，从而制约了土地规模性流转。

2.4古城区的相关保障机制不健全

现今，丽江市古城区涉及农民利益方面的保障机制仍不健全，农民最基本养老问题、医疗救助、社会援助等保障体系不完善，造成农民对土地流转心存后顾之忧。

3丽江市古城区农村土地流转问题存在的原因

农村土地流转问题的存在，既有农村集体土地所有权制度本身存在的缺陷，又有国家对于农村土地与农村产业实行多部门、多行业管理的原因，还有多年来实行的城乡“二元”体制、政策所积聚形成的农村社会、经济、文化、科教、法制等环境与城市差距较大的原因。综合现阶段发展，人为因素成为主要因素。

3.1利益集团博弈农村土地利益

由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，个别企业集团在利益的驱使下，借解决三农问题、建设新农村以及投资农业之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，长期或短期地夺取农村土地利益。

3.2村干部掌权和农民弱势

近年来古城区形成了恃强凌弱的族性和宗派势力，村干部代表村级集体经济组织行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动。对于土地流转中出现的不公正、不公平、不公开的违法、违规现象，不但没有及时处理反而变本加厉。

3.3古城区基层管理监督缺位

近几年来，从中央到地方政府非常重视土地的严格管理，并实施“党委领导、政府负责、部门协作、上下联动、公众参与”的空前绝后的国土资源管理新机制，但古城区农村土地流转活动中仍存在不如人意的现象。一是在古城区农村土地流转中还处于无政府状态，缺乏对于农村土地流转前的审查、监督和管理，在整个农村土地招商引资活动中，既没有统一的上级部门的严格审查把关，又没有作为土地所有者代表的程序性监督；二是对于流转后的农村土地利用情况也缺乏一个有效的终端监督管理机制，使得擅自改变土地用途的违法现象未能得到及时有效的制止和查处，以至土地违法之风滋生漫延；三是乡（镇）村级基层管理重形式轻实效，重利益轻责任，在整个土地流转活动中，既缺乏公开、公平、公正的阳光监督制度，又缺乏一个行之有效的自我约束机制。endprint

4促进丽江市古城区农村土地合理流转的对策

为改善古城区农村土地流转现状，推进农村用地制度改革，提出以下思路。在遵循我国现行土地法律制度的大政方针框架之内，既考虑统筹城乡发展需要，又要解决三农难题，并避免在推进和加速农村土地流转活动中可能给“三农”造成新的、难以挽回的损失，提出以下对策。

4.1以征代流，实行农村土地国有化的有偿使用方式

4.1.1需要长期流转农村土地的，应转变土地性质为国有 农民要求将农村土地长期流转的，或者地方政府认为应当通过集约利用、长期流转才能有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地和未利用地，按照国家征收制度转变土地性质，先将农村集体土地征收为国有后再进行流转。通过这种形式，旨在遵循国家土地法律制度下逐步地实现农村土地国有化管理。

4.1.2推行农村土地有偿使用制度，鼓励社会投资农业农村 凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇居民或是农村居民等，通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费，取得较长年限的农村土地的国有土地使用权，依照合同约定开发利用农村土地。主要是解决农业投资者长期投资农业的法律保障及后顾之忧，鼓励农业投资者长期投资农业的积极性。

4.2以地养老，解决农民的社会统筹保障

4.2.1以土地收益换取养老统筹保障，解决流地农民的养老统筹保障 第一，对于农民个人的承包田、自留地、宅基地的流转（征收补偿费）收益，应一次性先缴纳个人的社会统筹养老费或者缴存个人养老保险专用账户。第二，属于村或组农民集体共有土地的流转收益，应将补偿到每个农户份上的收益缴存个人养老保险的专用账户。第三，对于已经流转且流转年限较长的流地农民，应积极要求农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，将以前的流转收益与今后可能发生的流转收益或者是国家今后可能推行的全民（城市农村）待遇合并专用。主要为了能彻底解决农民的社会统筹养老保障问题，实现城乡居民一致的统筹养老保障制度。

4.2.2实行政府补贴制度 村干部应实地调查，对于完全失地的农民，其流转土地的有偿使用费不足缴纳其社会统筹养老保障保险费时，由地方政府统一调剂和补贴。

4.3保护农用地，开发未利用土地，严格控制建设用地

4.3.1保护农用地 第一，通过合同约定严格 按照土地利用总体规划确定的用途使用，杜绝农用地的“非粮化、非农化”现象。第二，由政府或者企业出资进行土地整理或复垦的农用地，转变土地性质为国有后，再向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。第三，对于已经流转并改变用途或撂荒的农用地，必须依照土地法明确规定的耕地保护制度采取行之有效的措施予以保护。

4.3.2开发未利用土地 对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒地、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。

4.3.3严格控制农村建设用地流转 第一，应当将要流转的农村建设用地统一纳入到城镇国有土地有偿使用范畴。经过国家统一征收、统一规划、统一整治后推出流转。第二，要控制农村建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励农村建设用地向涉及农业服务业的二、三产业的企业流转。

4.3.4农民宅基地流转 第一，允许对于永远放弃务农和集体经济组织成员资格的农民宅基地（房屋）向他人流转，但应将其宅基地的土地先征收为国有性质，地上物等价格由双方约定。第二，对于农户不愿放弃集体经济组织成员资格的，则宅基地仍保持集体土地性质不变，有关流转的权利义务由农户与承租户协商一致后流转。

4.4放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村

4.4.1放开农村土地市场 吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地（国有）从事农业开发、农业生产经营和在农村长期定居生活。

4.4.2建立城乡土地整理储备机制 将城市土地收购整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的、统一的城乡各类土地的供地用地机制。

4.4.3扩大农村流转土地类型和范围 将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后的农村土地逐步征收为国有，并进行统一规划和整治后进入土地一级市场流转。

4.4.4发展农村第二、三产业 通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

5结语

土地流转有利于促进农民取得财产性收入，合理流转可增加农民的收入渠道，进一步提高古城区农民的生活水平，进而带动古城区的全面发展。合理流转，保障农民利益，激发流转积极性，促进土地的合理利用和永续利用，从而提高农民和古城区的健康、和谐发展。

参考文献

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[3]张建军.程诗惠.成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示[J].中国国土资源经济，2010，23（6）：33-35.

作者简介：张君亚，云南农业大学经济管理学院，硕士研究生在读，研究方向：农业经济管理及甘蔗产业化研究。

通讯作者：李宏，云南农业大学经济管理学院，副教授，研究方向：农业农村经济及甘蔗产业经济。endprint