中国金融包容指标体系的构建

王国红

（湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

一、引言

据世界银行扶贫协商小组 （Consultative Group to Assist the Poor，CGAP）估计，全球约一半的成年人口（25亿人）没有储蓄账户和其他形式的金融服务，金融排斥带来经济低增长、贫困与社会不稳定，[1]而金融包容则促进经济增长[2]和平滑消费，[3]增加教育和健康投资，提高风险管理能力，[4]因此，构建金融包容体系已成为各国中央银行一项重要的金融发展战略。中国目前的金融包容水平低而金融排斥率高（2.63亿成人受到金融排斥，仅20%的小企业得到银行贷款，这一水平甚至低于亚洲的泰国、马来西亚、斯里兰卡等国），构建金融包容体系尤显重要。

构建金融包容体系有一个基本前提，即必须明确金融包容的指标体系。从国际范围来看，还没有统一的为人们普遍接受的金融包容指标体系，因此加强这一方面的研究具有重要意义。中国需要有适合自己的金融包容指标体系，它对缓解中国贫富差距，推进金融可持续发展意义重大。

二、金融包容及其相关概念的界定

（一）金融包容与普惠金融

国内的学者通常将“Inclusive Finance”译成“普惠金融”，但从语义上辨析，“普惠金融”主要指惠及普通大众的金融体系，其目的是帮助全社会实现机会均等和公平正义。“普惠”二字容易使人误认为其首要目标是促进社会公平正义，而这并非“金融”概念的应有之义。将“Inclusive Financial System”译为“金融包容体系”则更为贴切。“包容性”一词更多地强调兼收并蓄和求同存异。“包容”与“金融”组合在一起，旨在强调以可负担的成本将金融服务扩展至欠发达地区和社会低收入人群，从而不断提高金融服务的可获得性。“金融包容”概念既强调经济主体以合理的成本获取较广泛的金融服务，又强调金融机构在稳健和可持续发展的基本前提下提升竞争性和创新性，为消费者提供多样化的金融服务选择。有鉴于此，我们使用“金融包容”这一提法。

（二）金融包容的界定

金融包容指“建立有效的、全方位的为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，即让广大被排斥在正规金融体系之外的客户获得金融服务”，[5]包括六个核心领域：代理银行、手机银行、金融供应商多元化、金融身份认证以及金融消费者保护。截至目前为止，学界对金融包容的内涵并无统一的认识。如Sarma认为金融包容指人们都能以负担得起的成本，公正、透明、平等地获得金融服务，其目的在于将非自愿排斥的“无银行服务”人群纳入正规金融体系，使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[6]Fuller和Mellor认为金融包容是为所有人构建一个“可选的”、“福利导向”的（不是利润驱动的）、可信的、负担得起的并且可以获得的金融服务的愿望。[7]印度金融包容委员会将金融包容界定为“确保脆弱性群体如弱势群体和低收入者以可承担的成本获得他们所需要的金融服务和及时充分的信贷”。也有学者将金融包容狭义地理解为银行包容。[8]理解上的差异并不妨碍各国寻求金融包容的努力，它已成为国际社会和业界主流所认同的金融发展战略，并形成了一系列具体行动方案。

（三）金融排斥的界定及与金融包容的关系

Leyshon和Thrift将金融排斥定义为“阻止某些社会群体和个人获得进入正规金融的程序”。[9]Sinclair认为金融排斥是“不能以恰当的形式获得必须的金融服务”。[10]Carbo等更把金融排斥看成是社会排斥的一种表现形式。[11]Kempson和Whyley讨论了金融排斥的主要形式，认为其包括地理排斥（因交通不便而无法获得）、进入排斥（因风险评估程序而引起的通路上的排斥）、条件排斥（附着在产品上的条件对顾客不适合或难以接受）、价格排斥、营销排斥、自我排斥等。[12]他们还证明低收入居民、外来户、年老者、失业者、少数民族以及没有组织的或者非正规部门的居民最容易受排斥。[13]Mehrotra等区分了供给边和需求边的金融排斥形式，认为供给边的金融排斥包括银行基础设施不足、低覆盖、证明文件、复杂的信贷程序等；需求边的金融排斥包括金融知识贫乏、服务成本高等。[14]发展中国家的金融排斥度很高，印度农村中70%的失地农户没有一个银行账户，87%的人不能从正规金融部门获得信贷。[15]发达国家也同样存在金融排斥，Pratt等估计1994年英国成年人有26%受到金融排斥。[16]金融排斥是一国获得持续高速经济增长的障碍，因此，解决金融排斥是全球共同努力的方向。

金融包容与金融排斥相对立，但金融包容并非是将所有被正规金融排斥的对象都吸纳在内，这要区分自愿排斥和非自愿排斥，因文化或者宗教的原因自愿放弃获得金融服务的消费者不是金融包容的对象，即使是对非自愿性排斥，如果是因收入太低或风险太高而被排斥的消费者也不是金融包容的对象。因此金融包容与金融排斥虽然相对但并非是互斥关系。

（四）理解金融包容应避免的几种误区

一是认为金融包容应将所有人都包括进去。实际上金融包容不意味着每个人都应当得到金融服务，也不意味金融机构在提供服务时不考虑风险与成本，正如Rajan指出的：“我们不要用善良杀死小微金融运动”。[17]二是认为金融包容是针对穷人的金融服务。金融包容并不仅是针对穷人的金融包容，更重要的是对非贫穷的企业和居民，这对经济增长和缩小收入差距更为重要。三是认为金融包容的目标是消除金融排斥。金融包容主要是拓宽人们进入金融服务的通路，而不是消除金融排斥。四是认为金融包容就是金融深化。金融包容不同于金融深化，金融包容与金融深化虽同属金融发展的子范畴，但金融包容意味着金融宽度，而金融深化则是指金融发展的深度。

三、金融包容的国际实践与中国的现状

（一）金融包容的国际实践

金融包容的国际实践开始于2009年。2009年金融包容联盟 （Alliance for Financial Inclusion，AFI）在肯尼亚召开会议，讨论金融包容的战略问题。2011年金融包容全球合作伙伴组织（Global Partnership for Financial Inclusion，GPFI）发布二十国集团一起宣称的《创新型金融包容的九项原则》。2012年3月，金融包容联盟发布《金融包容玛雅宣言》，同年4月和8月，世界银行分别发布《全球金融包容指数》和《金融包容战略参考框架》，它成为成员国进行金融包容实践的指导性文件。

在国际金融机构及金融包容组织的推动下，金融包容被很多国家列为优先考虑的目标，构建金融包容体系成为许多国家金融政策的终极目标。在此之前，各国已为实现金融包容做了许多努力。美国1997年颁布的《社区再投资法》要求银行提供信贷给不富有的人；同年法国颁布了打击金融排斥的法规，规定个人有拥有银行账户的基本权利；2005年英国组建了金融包容工作组；1996年德国银行家协会建议银行为每个人提供满足其基本需求的银行账户；2004年南非银行家协会引入一个低成本的银行账户——Mzansi，服务于那些没有银行账户的人；印度储备银行为了获得更大的金融包容，对低的存款和贷款账户实行实用型账户和通用信用卡；很多国家成立小微金融机构和 “自助群体”为金融排斥的人提供服务，并取得了较大的进步，如孟加拉国2006年以来增加了400万～600万的小微信贷客户，55%的穷人得到了金融服务；越南2006年以来增加了210万小微金融客户等。

（二）中国的金融包容现状

包容性增长这一概念由亚洲开发银行2007年首次提出，2010年9月16日中国前国家主席胡锦涛在第五届亚太经合组织（APEC）人力资源开发部长级会议上讲道：“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为推进贸易和投资自由化、实现经济长远发展奠定坚实社会基础，这是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。”国家领导人在正式场合倡导“包容性增长”显示出对其的重视程度。政策层不仅在理论上倡导金融包容，也在工作中践行金融包容。自2010年的中央1号文件提出 “3年内消除基础金融服务空白乡镇”的战略部署以来，人民银行出台了多项政策文件破解“三农”问题以及中小企业融资难与融资贵问题。人民银行也积极参加了国际组织有关金融包容实践的各种活动，并于2011年9月加入金融包容联盟。目前，我国与俄罗斯、美国一起担任全球金融包容合作伙伴第四工作组的共同主席国。虽然中国在金融包容实践上取得了一定的进展，但与其他国家相比仍然显得不足。根据世界银行2011年的一份研究，中国近36%的人（约4.85亿人）受到正规金融部门的排斥。投资环境调查报告显示，中国仅有20%的小企业获得了银行贷款，俄罗斯是30%，印度是55%；在没有获得贷款的企业中，中国有85%是没有申请，俄罗斯是95%，印度是96%，也就是说，贷款拒绝率分别为15%、5%和4%。有学者甚至认为中国的金融排斥约为55%。[18]根据世界经济论坛公布的《金融发展报告（2012）》，在62个经济体排名中，中国的金融包容指数位于41名，落后于绝大多数发达国家，甚至包括一些发展中国家。中国具体的金融包容指标见表1。从表1可看出，除了正规金融机构账户拥有率高于世界平均水平外，中国在正规金融机构账户使用率和手机银行的使用上都落后于世界平均水平，且在正规金融机构账户拥有率上存在巨大的城乡差异，城市为82.1%，而农村为58%。提高中国的金融包容水平、消除城乡二元差异、缩小贫富差距显得尤为重要。

四、世界金融组织的金融包容指标体系设计

（一）构建金融包容指标体系的意义

第一，金融包容指标体系是评估金融包容状况的“晴雨表”。定量化的金融包容指标体系能够比较客观和准确地反映一国或一个地区金融包容的实际状况。只有通过定量化的分析，才能找到差距，从而制定出有针对性的方案。第二，构建金融包容指标体系是实施金融包容战略的前提。金融体系的包容性有赖于金融包容战略的制定和实施，而金融包容战略的制定又需要以合理的科学的金融包容指标体系为参考，金融包容指标体系的质量关系到金融包容战略的质量。第三，金融包容指标体系是进行金融包容国际与区域比较的标准。虽然不同国家有自己的国情，金融包容指标体系有所差异，但也有一些共通之处，它能较为客观地反映各国在不同指标上与标杆国家的差距，为借鉴先进经验提供数据参考。对于中国这样一个发展中大国而言，创建金融包容指标体系尤为重要，这对中国缩小地区差距，统筹城乡发展以及构建和谐社会意义重大。

表1 中国金融包容指标与国际的对比（%）

（二）国际组织的金融包容指标体系

1.金融包容全球合作伙伴组织的金融包容核心指标

在2012年6月举行的20国集团峰会上，金融包容全球合作伙伴组织（GPFI）数据与评估工作组提出了包括可获得性和使用情况两个维度的金融包容基本指标（见表2）。

2.国际货币基金组织的金融可获得性指标与实践

2005年联合国在宣传小额信贷年时提出了“金融包容”概念，2008年金融危机全面爆发之后，这一概念迅速流行开来，特别是2009年以来，在世界银行、国际货币基金组织、二十国集团、国际金融公司、金融包容联盟及世界银行扶贫协商小组等国际组织的努力下，金融包容已逐渐成为一套牵涉金融结构调整和金融体制变革等重大问题的发展战略和操作理念。作为“金融包容”实践活动的重要倡导者之一，国际货币基金组织对推动金融包容活动的开展发挥了重要作用。

其一，编撰《金融可获性调查》。国际货币基金组织从2004年起依据各国监管部门提供的数据，每年为全球187个国家（或地区）编纂《金融可获性调查》(Financial Access Survey，FAS)，目前已编写了十本，这一研究成果既为学者的研究提供了数据来源，又为各国金融业管理者了解本国金融包容状况并制订金融包容政策提供了决策参考。其二，设计金融包容指标体系（见表3）。其三，提出金融可获性十原则：促进金融机构的进入和竞争；构建法律和信息设施以及硬件基础设施；提升人们对金融知识的需求；确保金融提供者的安全与稳健；保护低收入者和小客户免受金融机构滥用支配权的伤害；确保反高利贷法的有效性；促进监管部门间的合作；平衡政府与金融机构的作用；有效和高效地使用政府津贴和税收；确保数据搜集、监督与评估。其四，呼吁各国推动金融包容性增长。国际货币基金组织在不同场合表达了对各国推动金融包容的关心。2012年4月召开的第85届世界银行和国际货币基金组织发展委员会会议呼吁各国推动金融包容性增长，在2014年4月的国际货币基金组织会议上，副总裁朱民建议非洲保持持续及包容性增长。其五，开展金融包容知识的培训。国际货币基金组织积极开展对各国监管部门人员的金融包容知识的培训。2014年6月国际货币基金组织的能力发展机构（ICD）为各国金融监管部门举办了一周的金融包容知识讲座，推动了各国金融包容活动的开展。

3.金融包容联盟的金融包容核心指标

金融包容联盟也从可获性与使用情况两个维度对成员国金融包容情况进行了评估 （见表4），并且根据实际情况不断地对其指标进行调整，考虑是否再加入其他一些指标，比如正规保险产品、存款、投资账户的可获得性、金融素质、金融服务质量、服务获取障碍等。

表4 AFI金融包容核心指标

表3 国际货币基金组织的金融包容指标

4.世界银行的全球金融包容指数的核心指标

世界银行也从需求方的角度提出指标 （见表5），用以评估和监测各国金融包容实践情况，为金融包容有关研究提供基准和标杆。

五、中国金融包容指标体系的构建

国际组织制订的金融包容指标体系只是为中国提供了参考，我们必须根据实际情况制订适合自身的指标体系。

金融包容性指标的构建应遵循以下四个原则。第一，客观性、全面性原则。指标体系的建立要客观、全面反映金融包容性。所选指标必须充分考虑数据来源的真实可靠程度，确保指标数值的准确性和权威性，以保证评价结果的客观性。同时，指标体系要能全面反映金融包容性。第二，可比性原则。所选指标要便于横向和纵向的研究分析，以及便于动态分析。第三，可行性原则。该指标体系应简便可行，保证所选指标在描述金融包容性时不重叠，充分利用现行统计制度和统计手段下可以取得的基础数据来构建指标，对于部分特别重要的指标和在现行统计体系下不能收集的基础数据，可采用调研手段获得。第四，相关性原则。所选指标要和金融包容性具有直接和间接的相互联系。

表5 全球金融包容指数的核心指标

金融包容指标体系由多个维度组成，综观国内外的金融包容维度，有的按产品划分，有的按功能划分，有的按可获性和使用率划分，还有的按产品、市场、机构和服务方式来划分。考虑上述原则，参照国际金融组织的做法，我们拟将金融包容维度分成渗透率、可获性、使用率和服务质量四个方面。这是基于以下原因：一方面，国际金融组织大多采用二维度（即渗透率和可获性）或者三维度（渗透率、可获性和使用率）的划分，我们倾向于采用三维度的划分，不仅因为这符合国际惯例，便于金融包容水平的国际比较，更因为使用率维度对金融包容指标的构建不可或缺；另一方面，我们对国际金融组织的维度划分做了补充，加入了服务质量这一维度，因为服务质量既体现了金融包容的服务水平，更展现了金融包容的可持续性发展。渗透率是指拥有正规金融机构账户的比例，这一比例越高，金融包容的水平就越高，很多文献直接将渗透率作为金融包容的替代指标。可获性指居民户或企业获得银行分支服务、ATM服务或者POS机服务的可能性，这一指标也是金融包容的正向指标。金融包容水平不仅要看渗透率和可获性，更为重要的是要看人们的使用率，如果人们的账户都是休眠账户，则渗透率毫无意义；即使遍地都是银行分支，但人们从不去存款或者贷款，则金融包容水平也不会高。因此使用率在金融包容体系中具有重要地位，它指居民或者企业使用正规金融服务的频率，与金融包容水平正相关。金融服务质量指金融企业在进行金融产品的设计、生产和销售过程中，以顾客满意为前提，以创造顾客价值最大化为目标，为目标顾客提供符合顾客需求的金融产品的一个完整的服务体系。金融服务质量越高，金融包容水平也越高。

金融包容指标体系的构建除了考虑国际惯例外，还应体现本国的国情。中国是一个二元经济国家，城乡差别大，金融服务也不例外，因此，设计金融包容指标时，应区分城乡，分别进行设计。同时，考虑到居民和中小企业对金融服务存在不同的需求以及中小企业融资难、融资贵问题，我们把指标体系分为中国农村金融和城市金融包容指标体系以及中小企业金融包容指标体系，分别见表6、表7。

需要说明的是，以上指标体系仅是各省制订自己的金融包容指数的参考，各省可根据自身情况进行调整；而且，以上指标体系并非一成不变，而应根据形势发展的需要进行调整。

表6 中国农村金融与城市金融包容指标体系

表7 中国中小企业金融包容指标体系

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