昆明市预算绩效管理的思考

丁征

【摘要】预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是指预算资金所达到的产出和结果，强调预算支出的结果导向，注重预算支出成本的节约和单位效率的提高。昆明市从2005年开始，对预算绩效管理改革进行了积极探索、大胆实践，初步搭建了昆明市预算绩效管理总体框架。本文通过总结分析改革现状，找准问题所在，针对进一步完善昆明市预算绩效管理体系和提高预算绩效水平提出政策建议，希望能为昆明市构建贯穿于预算编制、执行、监督各环节的全过程预算绩效管理体系提供有效参考。

【关键词】绩效  预算绩效  预算绩效管理  昆明市

一、昆明市财政预算绩效管理基本情况

2003年，党的十六届三中全会提出“改革预算编制制度，建立预算绩效评价体系”要求，由此拉开我国预算绩效管理探索大幕，此后，预算支出绩效考评理论研究和实践工作在全国范围内逐步展开。按照党中央、国务院及财政部要求，昆明市从2005年开始启动财政支出绩效评价工作，经过几年的实践探索，成功地将绩效理念引入到政府预算管理之中，阶段性地建立了一套规范的预算绩效管理制度，初步搭建起“目标实现为导向、绩效评价为手段、结果应用为保障”的总体框架，主要做法如下：

（一）注重宣传培训，初步树立绩效管理理念

1.注重绩效管理宣传。通过《昆明日报》、《中国财经报》、财政部外网财政新闻和内网《财政信息》工作动态栏目，以及《春城热线》栏目和专题会议、上门交流等多种形式，广范围、多层面开展宣传工作，引导社会各界和政府预算部门树立“要钱有目标、用钱必问效、无效必问责”的绩效用财目标。

2.加强绩效管理业务培训。通过“以会代训”和到县区调研等方式，着力培育绩效管理文化，营造共同学习、相互交流、协同推进的良好工作氛围。

（二）注重支撑保障，逐步构建绩效管理体系

1.搭建组织体系，提供组织保障。2005年，成立了以市政府领导为组长，市财政局、市审计局、市监察局为成员的财政支出绩效评价领导小组，首次明确了各部门工作职责;与此同时，调整并增设了绩效评价处，界定和明晰了其主要职能。随后，各县区财政局相继成立机构或增加了绩效评价工作职能。2013年，成立了由局长任组长，各位副局长任副组长，局属各处室、单位负责人为成员的昆明市预算绩效管理工作领导小组，并将原绩效评价处更名为绩效管理处，充实了其职能职责。

2.健全制度体系，提供制度保障。先后出台了《昆明市市本级财政支出评价实施办法（试行）》、《昆明市市本级财政支出绩效评价指标体系》、《昆明市财政支出绩效评价实施办法》、《昆明市财政部门预算绩效管理工作考核办法（试行）》、《昆明市本级财政预算绩效目标管理暂行办法》、《昆明市市本级财政性资金绩效自评操作流程指南（试行）》、《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》、《昆明市市本级预算部门支出管理绩效综合评价方案（试行）的通知》、《昆明市预算绩效管理暂行方法》等制度，为改革规范有序推进提供有力保障。

3.健全技术体系，提供技术支撑。探索设立绩效评价指标库，统一共性指标，收集个性指标;探索中介机构参与财政支出项目绩效评价工作，设立中介机构库。

（三）注重机制完善，稳步推进绩效管理工作

1.抓源头，探索构建绩效目标管理机制。积极探索将绩效管理内容向事前的资金分配环节延伸，通过在预算编制中嵌入绩效目标管理的环节，逐步扩大绩效目标申报范围，增强部门单位财政支出预算编制、执行的绩效观念和责任意识。

2.抓过程，探索建立绩效运行跟踪机制。要求各级财政部门和预算部门加强对预算执行过程中绩效目标实现情况的监督和控制，建立绩效运行监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，及时掌握情况并进行跟踪监督，督促纠正。

3.抓结果，初步建立支出绩效评价机制。从支出项目着手，采取“部门单位自评和财政重点评价”相结合的方式，通过成立评价工作组或委托中介机构和专家的力量，做好具体项目评价工作，探索建立了第三方评价机制。

4.抓反馈，探索构建评价结果应用机制。通过采取反馈部门单位整改、报告决策层参考、提供预算审核管理参考、落实责任督促整改、将绩效结果纳入考核等措施将绩效评价结果与预算安排及结余资金管理相结合，作为完善政策、预算安排的重要依据。

虽然取得了一些成效，但毕竟是一项全新业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，昆明市预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。主要表现为：一是绩效理念尚未全面牢固树立;二是预算绩效管理制度体系不够完善;三是绩效评价指标体系不够科学和完善;四是预算绩效管理结果应用水平不高;五是缺少专业的预算绩效管理队伍。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素;既有体制机制原因，也有政策技术原因。针对存在问题，笔者结合工作实际，提出了政策建议。

二、完善昆明市财政预算绩效管理的措施及建议

为进一步推进预算绩效管理工作，提高财政管理水平，确保财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，全面促昆明市经济社会改革发展。对上述存在问题提出一些解决措施：

（一）牢固树立预算绩效管理理念

1.不断强化预算绩效理念。昆明市各级财政部门必须把推进预算绩效管理作为履行职能、强化财政管理、深化财政改革的重要内容，纳入重点工作日程;把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理各个环节和财政工作方方面面，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。

2.加强预算绩效管理宣传。充分利用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，倡导预算绩效管理理念，切实加强舆论引导，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，营造讲绩效、重绩效的良好的社会氛围。

（二）逐步完善预算绩效管理制度体系

1.推进政府层面预算绩效管理立法。对地方政府来说，首先，建议向财政部呼吁在相关法律的修订中，增加对各级政府预算绩效管理的有关规定。其次，应在中央政府的立法框架内，制定适合本地区实际的预算绩效管理地方性法规。

2.构建科学合理的预算绩效管理制度框架。（1）制定和完善组织实施制度。建立起包括部门预算单位、部门基层预算单位、财政部门、权力机关、审计部门、中介机构、社会公众在内的职责分工明确、协调配合、透明开放、运转有序的综合组织实施制度，包括政府层面预算绩效管理联席会议制度、联席会议工作职责和工作程序、财政内部工作协调机制等。

（2）制定和完善流程设计制度。预算绩效管理流程设计制度的重点是有针对性和可操作性，具体要求包括：一是明确预算绩效管理统一范式;二是绩效目标编制要与部门预算编制“二上二下”同步进行;三是绩效跟踪与预算执行要有效衔接，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程，并加以绩效拨款控制;四是绩效评价报告撰写与提交应在部门决算时，或下一年度部门预算编制开始之前完成;五是结果反馈与应用阶段应早于准备和预算编制阶段，并与其紧密衔接。

（3）制定和完善支撑体系制度。这里的支撑体系主要指技术支撑体系，包括绩效评价指标的设计和标准的确定、借用专家和中介机构力量、以及信息系统、数据库、绩效等级库的建设。在专家和中介机构制度规范方面，需要强调专家和中介机构的独立性，明确其须履行的义务和承担的责任，规定专家和中介机构选取的方法、合同订立要求、保密要求、淘汰机制，以及违反规定所受的处罚。在绩效评价指标和标准制度规范方面，必须明确制定和设计绩效评价指标、确定绩效评价标准的责任主体，以及建立区域性指标和标准定期汇编、评审制度。

（三）建立完善绩效评价指标体系

1.明确绩效评价指标设计的原则。深刻理解相关性原则、可比性原则、重要性原则、经济性原则、科学性原则和稳定性原则等主要原则，严格依据这六项原则进行指标设计。

2.合理应用不同性质的绩效评价指标。运用指标时，结合绩效管理对象特点，一是选择定量分析和定性分析相结合，必要时还可以利用分层分类定性的方法，将定性指标定量化;二是选择共性指标和个性指标结合使用，针对不同管理对象之间相同地方和独自特点，既兼顾自身特点，又强调共性的一面;三是选择短期绩效指标和长期绩效指标综合应用，适应不同绩效管理对象对经济的当期或将来影响和效果;四是可设立关键指标、辅助指标、修正指标三个层面的绩效评价指标配合使用，有利于全面、综合地反映绩效。

3.科学确定绩效评价指标权重。首先，要处理好各项指标之间的关系，遵循系统优化原则，充分考虑每个指标对系统不同的作用、贡献和重要性，合理分配它们的权重，把整体最优化作为出发点和追求的目标;其次，要坚持管理者主观意图与客观情况相结合原则，当管理者主观意图觉得某项指标很重要，需要突出它的作用时，就必然给该指标以较大的权数;再次，要坚持民主与集中相结合的原则，实行群体决策，集中相关人员的意见互相补充，形成统一的方案。

4.扩展绩效评价指标研究设计范围。随着预算绩效管理应用面的扩大，应统筹研究一般性转移支付和专项转移支付，部门整体支出、基本支出和项目支出，产业、区域等财税政策的绩效指标体系。

5.科学采集绩效评价指标数据源。为提高绩效评价指标值的准确性，应从财税库银横向联网系统、统计信息系统、部门预算系统、预算执行系统等多个权威渠道采集数据，同时加大数据核查力度，提高绩效评价数据源的准确性。

（四）逐步拓展财政支出绩效评价范围

1.拓展重点项目绩效评价范围。针对社会各界对豪华办公楼、豪华装修、出国考察热、公款消费过度等问题的关注，绩效评价对象重点之一应界定为经费支出，主要包括人员经费和办公经费。探索实践对基本支出进行绩效评价，并将基本支出内容和绩效评价结果对外公开。鉴于对“面子工程”、“半拉子工程”、“短命工程”、“低劣工程”等问题的关注，绩效评价对象重点之二应界定为投资性支出，应重点引入：（1）决策评价，主要评价提供项目立项的合理性;（2）经济效益评价，主要：评价项目的获利能力、成本效益情况等;（3）社会效益评价，主要评价对地区、行业的经济发展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响。鉴于纳税人对民生问题的关注，绩效评价对象重点之三应界定为民生性支出，主要包括教育、医疗、社会保障及调节收入分配等，重点放在支出的合理性、支出的针对性、支出的覆盖面、支出的有效性、服务对象的满意度等方面。

2.探索开展部门（单位）财政支出整体评价。部门（单位）财政支出整体评价的主体通常是各级人民代表大会、财政部门和主管部门，评价对象是部门及其所属二级和基层预算单位的财政支出效益。部门（单位）财政支出整体评价形式可以是自我评价或由财政部门评价，主要是对各部门（单位）年初设定目标与其实现情况的对比进行评价，并要做出具体分析和说明。部门（单位）财政支出整体评价的重点是部门（单位）绩效目标的合理性、绩效目标完成情况，以及绩效管理制度、绩效管理流程情况。

3.探索开展财政支出综合绩效评价。综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门（单位）财政支出绩效的综合反映。财政支出综合绩效评价的基本出发点是从多角度来评价支出活动的业绩与成效，可以是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行综合评价，也可以是对所有财政资金的绩效状况作出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标的及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作。

（五）完善预算绩效评价结果应用机制

1.健全财政绩效评价结果与预算编审、资金分配相衔接机制。将绩效评价与预算编审相结合，绩效管理处、预算处和各业务处室都参与绩效评价，在评价工作中相互衔接，使绩效结果在预算编制中得到充分合理的体现。一是将绩效目标管理与预算审核时点相衔接，绩效前评价结果（绩效目标申报）要作为每年项目预算申报的前置条件和安排部门预算的重要依据;二是将绩效跟踪评价结果列入年中预算调整计划的考量因素;三是建立绩效后评价结果上报与预算安排挂钩制度，使评价结果在预算分配中得到及时应用。

2.健全绩效评价结果应用的反馈机制。应建全财政部门与预算单位的双向反馈机制，一是财政部门对评价结果反馈以及预算单位对整改落实情况反馈，均通过正式发文的形式，以增强绩效评价结果的约束力;二是建立绩效评价结果二次评价机制。财政部门根据评价结果要求预算单位在限定期限内针对问题进行改进，再对改进情况进行二次评价;三是积极探索建立绩效评价结果责任追究制度。把绩效评价结果与经济责任审计、财政监察相结合，对反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的违法违规问题，依法进行处理，严肃财经纪律，确保财政资金的规范高效使用。

3.健全预算绩效评价结果的公开机制。一是建立绩效评价结果通报机制。首先，绩效评价结果要及时报送市委、市政府和人大批准，为审议财政预算等提供决策依据。其次，在每年公布的绩效评价结果通报文件中将各项目按照绩效评价等级档次和分数排名通报给各预算单位负责人，引起其重视;二是拓宽结果公开的渠道，将绩效评价结果在报纸或网络等媒体上进行公布;在财政局门户网站建立专门的“财政支出绩效评价”板块，开设政策法规、政策咨询、评价结果、培训资料等栏目;三是分步骤公开绩效评价信息，逐步提高评价结果披露的深度和广度。

（六）建立完善预算绩效管理配套机制

1.建立完善评价监督机制。采取部门内审、财政评审、审计监督等多种方式，构建有效的项目绩效监督体系。部门每年对实施项目的绩效进行自评，财政每年抽取部分项目进行绩效评价。审计部门对项目单位进行审计时，将项目绩效作为工作的重点之一。

2.建立绩效奖励和问责机制。对实施绩效较好的项目，建立绩效奖惩机制，财政在资金安排上予以倾斜;项目实施绩效不佳和造成财政资金浪费损失的，财政将在以后年度扣减项目资金的安排，并将绩效评价结果向政府报告，为政府决策提供参考，作为实施行政问责的重要依据。

3.建立健全财政支出过程“跟踪问效”机制。把财政支出绩效评价的重点前移到支出预算申报和审核过程之中。建立预算事前申报绩效目标、事中跟踪问效、事后绩效评价的模式，将绩效管理贯穿于财政资金流转的整个轨迹。预算编制环节，建立财政支出预算绩效事前申报目标的评审论证，对部门申报的项目支出预算，增加事业发展绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施。预算执行中，重视事中的跟踪问效，要求部门和单位严格按照计划和预算执行，防止随意变更和调整，不断了解财政支出使用中、项目实施中的新情况、新变化。结合事前、事中的管理，做好事后的考核评价，完善自己使用全程的“跟踪问效”机制。

（七）加强预算绩效管理队伍建设

一方面，要充分整合多方力量，集中业务骨干充实财政预算绩效评价队伍;要完善业务培训制度，通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对财政预算部门和县区相关人员开展多层次的业务培训;要赋予预算绩效管理人员必要的职权，增强其对预算单位开展单位绩效管理的指导监督作用;另一方面，要加强对部门预算单位负责人及其经办人员的培训教育，为聘请的专家和社会中介机构提供预算绩效管理相关资料，让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平，共同推动预算绩效管理工作的深人开展。

总之，预算绩效管理是一项复杂的系统工程，也是财政理财理念的一场大变革，更是一个持续的、长期的动态管理过程。从目前的发展趋势来看，将来的预算绩效管理应贯穿财政支出的全过程，特别是要与预算管理高度结合;应融入政府预算管理制度改革的总体框架，与政府绩效管理紧密配合;应进一步与深化财政各项改革相衔接，形成改革合力;应作为政府改造的重要内容和实践手段，并在今后研究中更加注意相关学科领域的交叉研究和对实践的指导意义。

参考文献

[1]白文杰.财政支出绩效评价的内涵解析[J].财务与金融.2010（06）.

[2]马国贤.“一观三论”与财政支出绩效评价[J].行政事业资产与财务.2009（3）.

[3]财政部.财政部关于印发预算绩效管理工作规划（2012-2015年）的通知.北京.2012.

[4]昆明市人民政府办公厅.关于全面推进预算绩效管理的实施意见.昆明.2013.

[5]全国预算与会计研究会课题组.财政预算绩效管理研究[J].中国财政.2013（05）.

[6]夏先德.全过程预算绩效管理机制研究[J].财政研究.2013（4）.

[7]苏建宏，付申才，吴纯俊.云南省预算绩效管理的探索与实践[J].中国财经信息资料.2013（34）.

[8]李应宝.推进地方财政绩效管理的思考[J].中国财经信息资料.2013（29）.

[9]财政部财政科学研究所.绩效预算的特点及改革方向[J].中国财政.2013（07）.

[10]夏先德.预算绩效管理要抓住六大关键点[J].中国财政.2013（07）.