城市社会服务管理指挥模式研究

郭九龙

【摘要】本文从深入解析了城市社会服务管理的模式，从舟山定海的实例中反观城市社会服务，以小见大地对城市管理指挥进行了探讨，尝试着从该例中研究发现社会服务管理的实质性和积极性的作用，也对其不足进行了客观分析，在此基础上得出了几点应对措施和改进建议，期望能对创新社会服务管理起到些许推动作用。

【关键词】信息化  网格化  创新社会服务管理

在当前群岛新区的大背景下，舟山正经历一次史无前例的经济变速和社会变革，大开发、大开放、大发展，经济的快速发展要求政府的执政理念与时俱进。当前，公共行政在职能分工越来越细化、资源配置越来越紧密、顶层管理越来越便利的同时，也出现了一些行政组织管理职能的交叉与模糊。这种重叠交叉或者边缘地带的公共资源分配以及权力纷争，是一个亟待破解的社会管理新课题。舟山市定海区委区政府基于这样一个理念，于2012年年底，成立区级社会服务管理指挥中心，借助数字时代信息技术，通过网络治理结构，跨越政府组织的边界，整合政府部门各自独立的专有资源和比较优势，如区（市）长热线平台、81890便民服务平台以及其它民情民意手机平台和诉求渠道，把紧急与非紧急救助一体化，代表区委区政府行使全区紧急救助和非紧急救助工作，承担全区社会服务的管理和应急联动的受理、协调和指挥。2013年3月8日，中心经过全面整合正式上线运行。

一、服务内容

社会服务管理指挥中心所承担的服务内容主要包括社会与政务两个主要方面，具体主要包含了以下各项服务。

（一）信息服务

主要提供与公民日常生活息息相关的各方面信息，水、电、煤、低保、社保、交通、违章等。此外，“12345”热线还针对民生焦点和社会热点，为市民提供各方面的即时服务。如幼儿入托、小学入学、高考、新医保政策出台、经济适用房摇号、长假出行的交通情况等最热点的信息，第一时间为市民服务。

（二）落地服务

中心共计招募70多家各类企业，范围几乎涵盖了定海的整个所有区域，并自主筹建了规范全面的家政服务联盟，企业在签订加盟协议之后统一挂牌为市民提供各类专业的便民服务。自3月8日中心正式运行至2014年3月31日，已为居民提供家政类服务19750次。

二、机构建设

（一）中心整体功能

中心在功能上分成二大块，一块是集呼叫、受理、派单、承办一体化的社会服务和应急管理，采用“统一平台，分类处置、监督反馈”的管理运行模式。第二块为应急指挥，负责紧急情况下的应急指挥和协调。同时，公安、海洋、水利、环保、农林等视频监控和三防会商系统也在中心实现了集成和数据的共享，在全区三防指挥、重大突发事件处置上能方便领导会商决策，靠前指挥，真正实现社会管理的一触即发、一呼百应和一网打尽。

（二）中心信息平台

中心建成了三个信息化管理平台，分别是社会服务受理平台、应急指挥管理平台、视频监控集成平台。在设计上以中心实际工作需要为基础，置顶设计，整体封装，交换联动，具有一定的智能化和前瞻性。平台能够通过数据交换，与其它有需要的信息化平台实现无缝对接，如网格化平台、政府门户网站等，是一个集各类常态、战态社会事件处置、应急联动、可视化指挥为一体的信息化平台。

（三）中心主要职责

一是负责受理咨询问答，为民众提供各方面的社会公共服务与政务服务;同时可以认真听取社情民意和社会动态，以方便党委、政府领导作出更加合理、更加亲民的服务。

二是负责受理民众对党委、政府工作和公共服务部门提出的求助、投诉及意见建议，并协调指挥相关部门及时处理相关事宜。

三是负责受理全区各类社会应急求助，开展社会应急联合行动，充分调动社会力量参与应急处置，协调、指挥重大应急救助事项的处置，负责非工作时间各类紧急信息的汇集、审核、编辑和报送工作。

四是负责全区突发公共事件应急预案体系及应急体制机制的制定和完善，协调突发公共事件的预防预警工作、事件调查、事后评估和信息发布等工作。

（四）中心工作流程

根据业务分类，中心的工作流程和模式分为非紧急救助服务管理和应急指挥管理。

1.非紧急救助服务管理。工作流程：受理——交办——办理——反馈——评价。A.受理。中心以信息采集和信息接收两种方式汇集信息。B.交办。中心对需处置的任务进行建单，并依照职责分工进行交办。C.办理。各成员单位接到中心交办的任务后，按照事件处置难易程度分等级和不同处理时限对中心交办件进行办理。D.反馈。各成员单位在时限内处置任务，将办理结果反馈至中心，对不属于本部门职能的应及时将工单回退中心并说明理由，提供依据，未达到办结标准的进行再次派遣。E.评价。中心对问题的办理结果进行回访，将相关情况纳入评价考核。

2.应急指挥管理。工作流程：受理——应急指挥调度。A.受理。中心通过各种渠道诸如热线电话、微信微博、网络反馈、电子邮件以及联网的视频监控等及时发现掌握突发重大事件的全面信息，整理各系统反馈来的信息，然后上报区政府及时作出决策。B.应急指挥调度。中心将突发、重大事件信息上报区委、区政府后，由区委、区政府按照标准启动相关应急预案，通过指挥中心平台对突发、重大事件进行应急联动指挥。若涉及到两个及以上有权处置单位，中心会将该事件的具体详细信息同时送达相关部门，然后协调指挥相关部门及时作出回应，并采取行之有效的应对之策。

三、工作特色和主要做法

（一）三次整合，确保服务管理合力深化拓展

1.进行资源大整合。整合全区各类政务、社会便民服务热线、区长信箱、区应急值班等常态和应急管理资源，优化各类政府资源、社会资源和市场资源，通过信息网络互联，实现个相关部门之间基本数据和信息的相互共享利用，通过中心的统一协调指挥，充分发挥各类资源的最大功效。

2.进行系统大整合。以中心实际工作需要为基础，建立起受理中心、应急指挥调度中心、监控视频集成中心于一体的中心系统化管理平台。

3.进行信息大整合。将各镇街道、各镇街道社会服务管理中心及区属各职能单位、中心加盟企业作为信息终端，通过系统联网。知识库共享，建设一个全面覆盖、无缝链接的社会服务管理指挥综合信息平台。在此基础上，以社会管理和民生服务为重点，以中心“12345”信息为主要来源，同时主动采集网格信息、微博等新媒体和传统媒体信息、各系统视频监控信息等，以此建立更加多元化的信息采集渠道以及更加高效的问题发现机制。

（二）三项机制，加强服务管理平台联动运作

1.健全“上下联动、双重交办”的工作机制。加强和上一级应急联动中心的工作衔接和上下协同，明确了市、区两级联动中心的职责和权限，理顺了工作关系，建立了相关事件的预警机制，做到了上情下达，下情上报，畅通渠道形成合力，高效、迅捷处理相关事件。要求下属79家成员服务单位建立本单位的受理机制，规范办理环节，按照处置难易程度分不同等级和不同处理时限对中心交办件进行办理、反馈。发现有突发重大应急事件，第一时间启动中心应急指挥调度系统，通过指挥中心平台进行应急联动指挥。

2.健全“三级联动、三层联网”的工作机制。在机构一体化的基础上，实现管理一体化，把司法便民大调解中心、综治便民服务中心、社区服务中心纳入中心二级联动体系。中心把具有应急处置和紧急救援职能的政务服务单位全部纳入中心应急管理体系，加强应急联动处置的能力。

3.健全“责任裁定、现场协调”的工作机制。对涉及多个部门或职责处置权限不清晰的问题处置由中心牵头，经相关部门依法裁定后确定参与处置的职能部门。对重大问题且涉及多部门需共同参与处置的，由中心行使指定权，按照行政职能首问责任制和属地管理原则，指定相关部门赴现场联合处置。

（三）三项建设，确保服务管理质量高效提升

1.加强系统建设。依托中心系统内网对外网平台进行了重构，以星级打分制推出社会服务明星企业亮相台，依据办理件数、难度、群众满意率等综合指挥打造政务服务实时排名榜。全方位提供一站式网上受理服务，规范案件分类、业务流程、办结标准。及时更新知识库，制定标准化答复格式，形成前台网页展示、后台电话支撑的“电网合一、网库联动”服务格局。

2.加强队伍建设。组建了一支由技术支撑人员、内部受理人员、成员单位联络员三位一体的工作队伍，使中心工作从三个层面得到保障步入正规。利用受理员QQ群、加盟企业QQ群、成员单位QQ群，三群一体开展及时互动，第一时间发现问题，解决问题，提高系统完善性和接听、办理的合理化、科学化、有序化。加强前台受理员队伍建设。通过市“110”指挥中心挂职锻炼、技能比武、邀请学者专家讲授心理疏导、接电技艺、语言沟通艺术，开展受理员讲坛、团队拓展训练等方式，不断提高接线员队伍的综合素质。不定期地“走出去，请进来”，全方位地提高受理员的综合素质。

3.加强舆情建设。加强收集社情民意和社会动态，对社情舆情进行综合分析研判，以中心简报、专报、每日简情形式将近期的热点、难点问题及时上报区领导，已编写15期简报、3期专报、176期每日简情、12期每周简讯，为区委、区政府领导统筹社会管理和社会建设提供辅助决策服务的能力。

四、主要作用和工作成效

社会服务管理指挥中心是全省第一个集紧急与非紧急救助一体化的实体化运行机构，这一机构体制的设立，是对社会管理从治安向管理转化的一个跨越性发展，是对社会服务管理模式的创新和尝试。中心成立的一年多来，不管是社会公共服务还是政务方面服务，都得到了广大民众和政府部门及领导的积极赞赏。主要体现在：

（一）为区域政府合作提供了一种崭新的执政理念和思路

中心从大局出发，着眼于整体利益的最大化，在此前提下联合各政府部门和各类企业，组建了一个高效快捷的便民服务机构，并摸索出一套有序有效的运行机制。

（二）克服区域合作中某些部门“搭便车”和不合作等问题

中心运行后，定海从农村到城区，完全“笼罩”在纵横交错、上下互联互通的网络之中，所有事件均在中心的视线内一触一发，大至突发性公共事件，小至群众一地鸡毛的琐事，无一例外。市民如对定海区域内存在的任何问题和困难需要投诉、举报、建议或救助的，均可拨打热线电话“12345”，即可由中心通过信息化系统，指挥相应的责任部门及时处理民众上报的问题。中心作为全区的信息情报中心，还较好地扮演了党委政府的参谋角色。

2013年3月8日至2014年3月31日，中心共受理来电40802件，其中社会服务类19750件，政务服务类11589件，其它类9463件。政务服务类中，直接答复7122件，交成员单位办理4467件。社会服务类受理量与上年（21456件）基本持平，而政务服务类较之上年同期的986件上升了1075%。经过中心一段时间以来进行的回访工作来看，总共4467件交办件中的按期反馈率为98%，群众对处理结果的满意率为95.6%。

（三）社会服务功能多样化

随着居民生活水平提高及新区建设背景下居民消费观念的转变，我区居民对家庭服务业的需求日益增加，各种新型社会服务诉求层出不穷，中心的成立最大限度地提升了社会服务的多样化需求，服务领域的广度与深度得到了进团不拓深。建立了专业的便民服务网站，网站内容与市民日常生活息息相关，方便市民上网查询、咨询;开展了公益服务，便民服务进社区;建立了义工和志愿者团队，为群众服务。与舟山晚报合作推出了定海12345民情专版，进一步提高中心解决民生问题的能力。开通定海“12345”新浪微博和腾讯微博，及时推出跟进中心热点工作，提升社会服务功能。

（四）决策参谋作用凸显

中心通过对信息的收集、汇总和研判，为领导做好决策参谋。如公共自行车租赁站点于今年1月1日开通至3月3日，中心共接到各类有关公共自行车租赁电话1596件。中心及时梳理分析群众舆情，研判信息，汇总了公共自行车租赁站点工作目前亟待引起重视的问题，并上报了下一步如何完善公共自行车租赁工作的建议，为政府领导参谋献策。

五、完善之策

（一）做稳做实，政务服务规范化、联动化

一是提高政务服务的权威性、及时性、有效性，打造一体化知识库，实现双方信息资源共享。二是动态化界定应急联动范畴，明确三级联动单位，落实应急联动值班值守制，确保应急联动救助及时规范，三是规范重大问题的处置方式，对涉及多个部门或职责处置权限不清晰的问题或需到现场进行多方协调的，实行行政职能首问责任和属地管理原则。

（二）做大做强，社会服务精细化、集约化

一是建设开发社会服务抚助平台，做好社会弱势群体、外来务工人员等特殊人群服务，以政府为支撑、整合资源，成立养老服务信息处理中心，让更多困难老人享受到温暖的居家养老服务，使社会服务进一步规范。二是有效整合社会闲散资源，挖掘义工队伍，打造各类特色团队，提升社会服务的辐射效应。三是进一步拓深服务领域的广度与深度，做大做强家政服务市场，规范家政服务标准，全方位打造网上综合便民服务网站。

（三）做深做广，群众影响深度化、广泛化

为使区社会服务管理指挥中心真正走进群众，家喻户晓，我们将全方位扩大宣传力度，打造“12345”政府品牌。一是广联媒体，推动社会各界积极参与，多种方式提升“12345”的辐射程度和广度，进一步提高区社会服务管理指挥中心解决民生问题的能力。二是多途径滚动宣传造势。利用各种宣传手段大幅度推出区社会服务管理指挥中心“服务于民、方便为民”的主旨。利用电信、移动、联通各营业厅LED、公用电话亭宽频、网媒、公益短信、报缝夹层等多手段、多途径扩大区社会服务管理指挥中心服务效应。三是依托社区宣传入基层。利用社区宣传栏、宣传小册子让区社会服务管理指挥中心走入基层，扩大群众知晓面，走入千家万户。

参考文献

[1]高建华，秦竟芝.论区域公共管理政府合作整体性治理之合作监督机制构建.《广西社会科学》，2011.

[2]高建华.论区域公共管理政府合作整体性治理的政府信任机制构建.《商业时代》，2010轨道.

[3]秦勇，王卓，贾利民.交通应急管理系统体系框架及应用研究.中国安全科学学报》，2007.

[4]栾盈菊.俯瞰我国省级政府突发公共事件总体应急预案.《天水行政学院学报》，2009.

[5]胡佳.整体性治理：地方公共服务改革的新趋向.《国家行政学院学报》，2009.

[6]关于印发《佛山市南海区智慧城市管理指挥（应急）中心暨政务服务，互联网数据，2012.

[7]“12345”热线满意率99.2%让定海群众解决烦心事-定海|12345热线，互联网数据，2013.

[8]青海省首个区级社会服务管理信息化指挥平台在城北区建成，互联网数据，2012.

[9]2013年呼和浩特市前三季度城镇居民消费情况分析，互联网数据，2013.