地方融资与洋务运动

中国的地方债务正在越来越受到人们的关注，截至2013年初，地方债务占GDP的比重约40%，与美国等发达国家相比并不算高，但是这一问题还是引起了人们的警觉。中国的地方债务问题反映的是如何构建富有中国特色的、可持续的地方融资体制的问题。改革开放三十多年来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，其中地方政府发挥了举足轻重的作用，但以往的地方融资体制和机制已经屡遭诟病，土地财政难以维系，不规范、不透明的地方融资平台风险隐患极大，在新的历史阶段要全面深化改革、更好发挥政府作用，地方政府的融资体制、机制改革势在必行。那么如何构建与转变政府职能相匹配的、可持续的地方融资体系呢？通过借鉴本国历史或许会得到某种启示。

回顾历史，有些政权因为财力枯竭而难以为继；有些政权因为融资方法欠妥而招致天怒人怨；有些政权则因为融资方法得当，不仅政权运行资金源源不断，而且公共服务资金充沛，民生乐业，盛世融融……

十九世纪70年代，中国也经历过一次重要的改革——以“富国强兵”为目标的洋务运动。从朝廷的军机处、总理衙门到地方大员，洋务运动搞得轰轰烈烈，也取得了不少实际成果。如建立了第一支海军，诞生了中国第一批现代工业企业，送出去了第一批留学生，翻译了一大批西方自然和人文学科著作……然而，与二十世纪的改革开放不同的是，资本不足始终困扰着洋务运动。没本钱又想富国强兵，大清政府给自己提出一个巨大的挑战。洋务运动二十几年，资本积累的任务不但没有完成，反而见证了大清在1894年以后，为战争赔款背上了国家债务，在外债的泥坑中越陷越深，国内工业企业面临资金枯竭的处境。

如果简单说1870年的中国和西方相比差钱，这不完全是事实。事实上中国缺的不是钱而是资本，钱和资本是有区别的，资本在于钱生钱，要想钱生钱就必须通过一定的渠道进入实业，这个渠道就是金融，中国在近代之前，一直没有形成自己的、完整的金融体系。中国在洋务运动期间，主流的金融渠道仍然是钱庄，钱庄在资金融通方面有一定的发展和进步，但和现代的商业银行相比，差距无疑是明显的。

历史学家黄仁宇将明清中国与西方做了对比，发现在西方，“现代货币体系与信贷密不可分，它的广泛被接受增加了财产的可转让性，并且使更宽泛的信贷成为可能，从而使闲置的资本发挥作用。”而在中国，直到清末，商人把剩余的资金投入开拓商业很普遍，但投入工业制造业的资金却少之又少，因此“货币在传统中国并不能实现上述所有功能”。

在现代历史上，各种财富要素转化成初始资本通过了多种渠道。英国的旧贵族靠的是“圈地”，新贵族靠的是对劳动价值的掠夺。欧洲国家普遍依靠开拓海外殖民地资源，现代经济靠的是科技对生产力的提升。在这一切之上，财政和金融占据着制高点，因为政府最有权力实现财富的集中和转移，银行最有权威控制和转移货币资本，从而决定着资本的规模与价格。大英帝国在操纵财政税收与金融上是老手，例如利用英格兰银行，控制货币发行，引入所得税与关税，制定银行法律等等。在1814年战胜了拿破仑领导的法国之后，英国的财政金融政策和外交政策里应外合，集中用来支持本国商业与资本在全球的扩张。

最后这一点，十九世纪下半期崛起的新帝国德国和日本理解得更为深刻，运用得更为彻底。德国1840年有一位不得志的政治经济学家，叫李斯特，他创立的所谓“历史学派”经济学，总结了英国的实践，认为国际间的经济竞争就是要靠国家力量。处于后进地位的国家不可相信亚当·斯密主张的“贸易自由”主义，也不要搞李嘉图的比较优势，而是应当通过有利的关税政策、产业政策保护本国资本积累与工业起步。他奔走于当时德意志帝国各个小公国之间，拼命呼吁德国的统一，建立强势的国家权力，主导财政金融政策。30年后，首相俾斯麦实现了德国的统一，李斯特的理论也有机会得以实施。德意志银行，德国商业银行都诞生于俾斯麦统治初期，它们有力地促进了德国工业资本的形成。

日本明治维新后，政府为资本形成想出的办法更有创意。首先他们用政府的钱赎买旧日武士手中的土地，然后迫使武士用这笔钱投资工业，再通过发债搞通货膨胀弥补政府支出的窟窿。这实际上是迫使全民为形成初始资本做出牺牲。1882年之后，日本还用了一招，就是制造工农业产品价格的“剪刀差”，加大农业税收，使农业积累流向工业。日本早期的资本形成完全是政府独断运作的结果，它对农民和市民的剥夺屡受后世学者的诟病。不过到了1890年代，日本的中央银行与国民银行体系已经建成，现代金融更为依靠市场原则，支持产业资本积累，使一个封建旧王国快速跻身西洋列强的行列。

没有本钱的大清政府在洋务运动时是怎么做的呢？它实际上把这个难题留给了各省具有改革观念的要员，如曾国潘、李鸿章、左宗棠等，而后者又把难题分解，主要下放给了外国银行、地方税收与其他本土资源。洋务运动中“官督商办”的企业，都是地方大员与西方资本联手的杰作。在财政金融政策上，朝廷缺乏统一系统与调度，甚至没有统一政策。

事实证明大清的这种选择对资本形成可收一时之效，但其实最不成功。第一，各地方派别政治上相互倾轧，官员直接管理经济导致贪腐盛行；第二，政府没有依靠专业的中介机构，没有提出传统金融机构转型任务，资本形成效率低下；第三，外国银行在中国市场主导了资本价格，积累速度远快于内资。资本弱势是洋务运动失败的重要原因之一，而地方在财政金融上“各自为政”的苦果，不但大清朝廷完全无法收拾，其带来的混乱让中国一直痛苦到二十世纪中期。

地方大员们首先在朝廷的拨款方面展开了激烈竞争。1875年，在两位洋务大员，即淮军与湘军首领李鸿章与左宗棠之间，爆发了一场争斗。李鸿章主张面对西洋东洋的威胁，朝廷应当集中财力“备东南万里之海疆”，左宗棠则认为“泰西诸国之协以谋我也，其志专在通商取利，非别有奸谋”，朝廷绝不应当“撤出塞之兵，以益海防之饷”。

无论李鸿章还是左宗棠，要钱的部分目的就是为了资本开支。1865年，李鸿章花了6.5万两银子从美国人手中买下了一座小工厂，这就是江南军工厂——江南制造总局的前身。这笔钱部分来自朝廷从海关收入中拿出的拨款，部分来自李鸿章主政的安徽税收。为了给大清建一支海军，包括生产军舰武器，几万两银子的小钱就不够了，李鸿章必须得到朝廷的资金支持。但是捉襟见肘的大清户部，顾得了“塞防”就顾不上“海防”。

在总理衙门的协调下，左宗棠的要求得到了支持，李鸿章也争到了每年200万共五年的海军军费和资本投资开支。然而总税务司赫德旁观者清，他感叹道，在各种刁难与截留之后，李鸿章实际拿到的拨款还不足50万两，对于建立一支现代海军和必要的兵工厂，他真的是两手空空呀！

五口通商之后，外国资本纷纷涌入对华外贸融资业务，它们有更大的冲动在中国进行资本投资，以获取高额利润，缺钱的省藉大员就是他们最理想的第一批客户。

在洋务运动兴起之前，已经有数笔贷款借给了地方政府，主要用于镇压太平天国和其它地方动乱。由于有地方税收做保障，这些贷款基本及时归还，外国银行发现，中国官员的信誉还不错。

李鸿章在朝廷争执海军拨款时占了下风，但在利用外资上他的记录功绩卓著。他主持设立的开平矿务局（1877年）、唐胥铁路（1881年）和招商局轮船公司（1873年），主要的初始投资都利用了来自汇丰银行、渣打银行和其它西方银行的借款。值得一提的是，这些企业都是中外合资的股份公司。随着运营的发展，它们逐渐有了自身资本形成的能力，中资股份比重也有逐步提升的趋势。例如，当招商局轮船公司1877年买下其竞争的手下败将——美国人的上海轮船公司时，股权交易中外债借款为173万两，中国人自己的投资140万两，占到总额的45%。1880年代开张的上海制棉厂，几年后也允许中国人在其中占有股份。

外资与官商出现了一种合乎逻辑的组合：老外乐于贷款给缺钱的地方大员，得到很不错的回报，尽管他们明白“事实上，大部分的商业，包括主要由外国人开拓出来的市场，都仍然是中国人一统天下”。

汇丰渣打较少对中小私企进行过贷款。如果没有官商，很难想像外资会大量流入一个没有立法、没有人才储备，没有信誉记录的新兴市场。甲午战争之前，地方官员主导的商业贷款总计有几千万两银子，对他们在洋务运动中建立自己的工业基地至关重要。

那么中国人自己在“官督商办”企业中的投资来自哪里？从李鸿章、左宗棠、张之洞所办的几个公司来看，这些钱主要来自各省的海关收入拨款。除此之外，有些来自地方税厘金的收入，有些来自买办阶层的积累，也有些来自政府官员的个人腰包。如曾为轮船招商局总办的唐廷枢、上海机器织布局及上海电报局总办的郑观应、李鸿章的商业智囊盛宣怀都是当时投资企业的大佬。只有一小部分的钱，是来自钱庄和票号的投资。已经有资本公积金的企业也对新企业投资参股，如1884年招商局就曾投资30万两帮助开平矿务局增资扩股。可以看出的一个事实是，由于大清没有办中央银行印钞票，没有统一的税收政策转移农业的积累，也没有现代银行聚集大众手中的传统财富，国内资本积累的主要特征是地方性、企业间与民间的行为。

在这一时期，中国也出现了依靠自身资本成长起来的民营企业，最为著名的要属染红了顶子的商人胡光庸（1823-1885年）。他的资本金主要来自在杭州起家的家族钱庄——阜康钱庄，他也是帮左宗棠安排外债借款的买办。除了钱庄，他还控制了当铺、房地产和各类产业，但其资本主要用于商业投资与投机，没有进入洋务运动的主体产业。1883年，当受到不同派系的洋务官员与外资的两面夹击时，胡的阜康钱庄坍塌了。他既没有留下资本也没有留下资产，一切烟消云散。由此可见，从金融发展角度看，洋务时期地方官府的融资已一只脚踏入现代资本主义的大门，而像胡光庸这样的民间融资仍延续着商业信用时代的传统。

然而，追求富国强兵的洋务运动着眼于西方枪炮的厉害，技术的高明，虽然已立足西方资本，但头脑中却未关注西方财政金融之文明。1890年代之际，日本人已基本创造出完整的日文现代经济概念体系，西方的专业词汇首先被日本人赋予中文翻译。但“财政”“金融”这两个词在中国尚未面世。首先希望大清政府注意西方银行业的人是一位企业改革家王韬（1828-1897年），他因涉嫌太平天国运动曾在英国使馆避难，并在英国游历，是第一个在剑桥大学演讲的中国人，也是中国报业的开山前辈。他1880年时就说，在通商港口，外国的银行和军舰一样在为商人提供保护，中国也应当有自己的银行为商业服务，大清应当通过银行而非官府来投资煤矿铁路。另一位在洋务运动晚期传播西方财政金融观念的改革家是郑观应，他在1893年的《盛世危言》中提到“泰西有官银行、商银行又有贫民银行”，这可以看作首次介绍中央银行的概念。这些改革建言者意识到了财政金融依赖外资，地方纷争揽权的风险，建议国家权力对货币经济的介入与主导。

毋庸置疑，此时大清帝国面对的更大风险，是帝国主义瓜分世界的战争正在步步逼进中国。如果说洋务运动中西方银行对大清的地方性贷款，仍然主要是基于商业利益的投资行为，而1894年以后西方对大清的国家贷款，就是在凶恶的战争掠夺基础上的贪婪的金融掠夺了。洋务运动为求富求强，变着法儿地从西方人手中套进几千两银子借款，帮助形成了部分国内工业资本。尽管洋务外债包含了深深的风险，其历史作用是应当肯定的。

（本文资料主要参考财新网）