地方政府投融资平台建设与规范发展研究

胡朝红

摘要：地方政府投融资平台存在隐性风险，HN省在其风险管控和规范发展视角提出若干措施：优化企业服务环境，促使企业融资投资健康发展；督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产；理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开；统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制；创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制；健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制。

关键词：政府投融资 平台公司 规范发展 风险管控

地方投融资平台是我国地方政府投融资的一个主要工具，是地方政府与民间、社会资本合作的主要方式。2008年爆发的世界金融和经济危机，对我国经济产生了巨大冲击，同时为我国地方建设举债融资的发展提供了契机。中国政府通过各种措施应对经济危机，特别是以危机为机遇，积极推动和引导了地方建设举债融资，成功地把这种潜在可能转变成为现实需求，并初步形成了以地方政府债券和地方融资平台为主的两大地方建设举债融资支架。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在投融资平台建设、运行和发展方面既积累了有益经验，也面临规范发展与风险管控的需要。因此，选择HN省政府投融资平台的建设与风险管理为研究内容，对政府尽快出台并完善相关的规定与措施，规范和加强地方政府投融资平台建设，具有重大现实意义。

一、我国地方政府投融资平台理论分析与发展现状

地方政府投融资是现代公共财政制度体系中重要的政策工具之一，对于一个国家更加有效地提供公共服务、改进代际均等和地方治理等有积极意义。地方政府投融资理论基础包括：公共投资领域选择、地方政府融资渠道选择、债务融资模式选择等。地方投融资平台效率分析事关地方融资平台公司与地方政府、资本市场的联系与定位。地方投融资平台风险管控的目标是基于平台公司多元产权契约，形成多元主体制衡机制，提高资金使用效率，兼顾经济和社会效益。

我国地方政府融资平台尽管起步晚，但其近几年的发展迅速。2008年为了应对全球金融危机，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下，地方融资平台出现了超乎寻常的发展。2010年由于全球经济形势的好转，以及意识到地方融资平台债务可能隐含的债务风险，我国政府出台了多项措施对地方融资平台进行整顿管理。

二、我国地方投融资平台模式特征与潜在风险分析

我国地方政府融资平台的显著特征是其融资模式单一，即没有针对不同属性的投资项目采取不同的融资方式，导致对银行信贷的过分依赖，风险过于集中。需要结合财政资金、社会资金及银行资金等各类出资者的特点，优化出资结构及比例，构建资金协调配合的长效机制。

我国地方政府投融资平台发展中的突出问题包括：发展速度与我国财政体制、市场发育相脱离；我国地方融资平台管理缺位等等。地方融资平台风险可以分为内部风险和外部风险。由于融资平台自身的经营管理及其与融资平台建设紧密相关的地方政府和金融机构存在的严重的经营管理问题，使地方融资平台所面临的风险与地方政府、金融机构所面临的风险相互传导甚至出现恶性循环彼此加剧的局面，从而导致地方融资平台的潜在风险难以预测和控制。

地方融资平台的发展是双刃剑。尤其是不良的融资平台发展会将地方融资平台作为载体，吸附各种风险后，通过融资平台转移到地方财政和中央财政，甚至威胁到整个国家的财政安全。同时，地方融资平台所产生的大量借贷，可通过金融机构和证券市场传导到整个金融市场，构成全国范围的金融危机。

三、HN省级政府投融资平台公司的组建与运作

在地方政府投融资平台投资的带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展“瓶颈”。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在政府投融资平台建设、运行和发展方面积累了一定经验，逐渐形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原经济区建设的背景下，HN省级政府投融资平台建设也存在诸多问题，风险控制问题已经迫在眉睫。

目前HN省级政府投融资公司共有十家，包括交投集团、投资集团、铁投公司、航投公司、国控公司、文投公司、水投公司、农开公司、担保集团、豫资公司（HN省豫资城乡投资发展有限公司）。从主要省级政府投融资公司的实际运行情况看，虽然这些投融资平台公司某种程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政资不分（公共管理、行业管理与出资人监管不分）的问题，注册资本不到位、投融资功能发挥不足、公司治理结构不完善、运营效率欠佳等一些问题和困难，这不仅影响平台公司市场主体地位和投融资主体地位的发挥，制约公司市场化改革发展方向，而且还会影响国有“四资”的统筹运作，降低资源的配置效率。

四、HN省级政府投融资平台风险管控对策

当前HN省正处于中原经济区建设的关键时期，充分发挥各级投融资平台公司的功能作用，对于推进“三化”协调科学发展至关重要。根据省级政府投融资公司运行现状，借鉴兄弟省市的经验做法，提出以下风险管控措施。

（一）优化平台公司服务环境，促使其投融资活动健康发展

HN省级政府投融资公司，大多是近期成立的新企业，处于起步创业阶段，面临各种困难和问题。因此，政府有关部门要积极优化企业环境，提供更多的服务，给予大力的支持。一是金融管理部门充分发挥其社会功能，牵线搭桥，沟通协调，为平台公司提供资金支持，持续降低平台公司融资成本。二是财政部门要按照省政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入的资本金按期按批次足额到位，为平台公司投融资提供良好的制度支持。三是在政策许可的范围内，给予更多的财政补贴、税收优惠政策，对其进行必要扶持，不断增强平台公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。

（二）督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产

HN省级投融资平台公司存在注册资本不到位问题，这对公司融资投资活动及其业务发展都将产生不利影响。因此，尽快督促注册资本到位是一个重要问题。一方面，这些投融资平台公司要筛选优质项目，以项目发展前景和良好回报吸引、调动出资者的积极性。另一方面，有关部门要督促投资者以大局为重，按照省政府的批复，积极履行出资人的责任，确保出资尽快到位。同时，要着力盘活现有资产，将现有资产做优做大，进一步增强融资平台的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。

（三）理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开

一是处理好政府主导与市场化运作的关系。既着眼于HN省经济社会发展实际需要，体现政府意图，完成政府投融资任务，又要按照市场规律的内在要求规范投融资行为，加大市场化运作力度，不断拓宽融资渠道，降低融资成本和控制投资风险，提高投融资效益，实现国有“四资”滚动发展。二是处理好资产管理与行业管理的关系。投融资平台公司发展离不开政府部门的支持，同时国有资产监管机构对省级投融资公司国有资产保值增值负有监管责任。建议按照公共管理职能与出资人职能分开的原则，加快推进政企分开、政资分开，进一步理顺资产管理与行业管理的关系，充分调动各方积极性，形成相互支持、相辅相成、分工合作的良好格局，构建有利于投融资公司有效发挥投融资功能的体制机制。

（四）统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制

建立国资委、投融资公司、项目三级资本运营架构，在“大国资”的框架下，实现资源、资产、资本、资金的统筹运作，发挥资本的集聚效应，高质量完成政府交办的投融资任务。同时，加大投融资公司的资源整合力度，优化产业结构，盘活存量资产，推进资产资本化、资本证券化，不断做强做优投融资平台公司。

（五）创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制

创新投融资手段，加大直接融资力度，通过信贷融资、债券融资、股市融资、信托融资等途径多渠道融资。发挥市场配置资源的基础作用，广泛吸引中央企业、民营企业和外资企业参与投融资项目建设，开展多种形式的合作，通过市场化手段，与其他社会主体合作筹集建设资金，实现互利共赢。

（六）健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制

首先，按照《公司法》要求，尽快健全和完善法人治理结构，建立现代企业制度。合理构建内部组织架构体系，利用信息化技术建立扁平化管理结构，强化集团管控和对标管理，推进集约化经营、规模化管理，以提高管理效率和抗风险能力。同时，科学合理的组织架构和制衡机制，也能够保证企业融资和投资等重大决策科学规范有序的进行。其次，要制定和尽快审批公司章程，出台规范性的规章制度，做到有法可依，有章可循，为投融资平台良性运作创造制度性条件。再次，积极深化投融资公司内部三项制度改革，在收入分配、人力资源管理、内控机制建设等方面加大创新力度，不断增强企业内生活力。

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（作者单位：河南高速公路发展有限责任公司）