地方政府自行发债对西安市经济发展的重要意义

郝石

经国务院批准，2011 年深圳市、广东省、浙江省、上海市成为首批开展地方政府自行发债试点省（市），它标志着我国经济体制发展进入到新的篇章。地方政府自行发债对理顺我国中央和地方政府的财政关系，推进和完善信用体系的建设，构建责任政府和阳光政府，规范我国地方政府债务制度都具有非常重要的作用。因此该文通过对我国财政体制的发展历程的分析，包括对地方债、“城投债”起因、发展的介绍，来说明地方政府自行发债对当今社会

经济体系发展的重要作用，以及对西安市经济发展的重要性。

经国务院批准，2011 年深圳市、广东省、浙江省、上海市成为首批开展地方政府自行发债试点省（市）。虽然从财政部发布的试点方法来看，此次试点的各省（市）地方政府自行发债距离真正的地方政府“自主”发行地方债还有明显差距，例如，按照试点方法的规定，试点省（市）的发债规模必须在国务院批准的发债限额内，试点省（市）发行的地方政府债券必须由财政部代办还本付息，而且必须将该还本付息的资金足额的在规定的时间内缴入中央财政专户。但是，自2011年起允许部分试点省（市）地方政府自行发债这一具有突破性质的举措对我国各级地方政府还是有着十分特殊的意义和广泛的影响。具体来说，它对于对理顺我国中央和地方政府的财政关系，推进和完善信用体系的建设，构建责任政府和阳光政府，规范我国地方政府债务制度都具有非常重要的作用。

地方债的含义

地方债券也叫“地方公债”，是指根据地方政府或者地方公共机构的信用原则、在规定的时间内以还本付息为前提发行的债务凭证。其收入算入地方政府预算，由地方政府统一管理。发行地方政府债券的目的主要是为了筹集区域基础设施建设资金、地区公共产品服务建设费用等。地方债还本付息的方式通常以地方政府的税收作为保证，其最早诞生于美国。现在美国的地方政府债券也被叫做“市政债券”，主要分为两种，即一般责任债券和收益债券。美国的市政债券因与其资本市场有着紧密联系，从而得到了迅速的发展和广泛的应用，目前己经形成较规范、有效的成熟体系。同时，其它一些处于工业化起步和市场转轨阶段的发展中国家，其在进行金融体制改革的过程中，通过对地方政府债券的了解，也逐渐意识到允许地方政府自行发债对与地方社会经济的发展和公共项目的建设所具有得重要意义，因而常常借鉴发达国家的经验和模式来推动其地方政府债券的发展与改革。

此外，相比于国债、企业债券以及其他金融债券，地方政府债券有着很大的不同，它有着自身的特点：第一，它是以一国的地方政府或其授权的地方公共事业单位为发行主体。与国债不同，为了避免地方政府的投资冲动和债务风险，它对于发行主体、债务规模和发债方式等方面，要经过严格选择。第二，不同于企业债券和金融债券，它通常用地方政府的信用作为担保，因此具有更高的安全性，信用较好，在债券市场上价格也相对稳定，较活跃。第三，发行地方政府债券所筹集资金的服务对象，一般是用于地区的基础设施建设和提供公共产品服务。其一般通过免征个人所得税的方式，来吸引更多的投资者，降低融资成本。

“城投债“的由来

从我国财政体制发展来看，1994年， 我国财政分权改革进入了新的篇章，即我国开始全面实行分税制财政体制。分税制改革的作用主要表现在：第一，对各级政府的事权进行划分；第二，明确了各级政府的支出范围，划分了中央和地方政府的税收收入；第三，调动了地方政府的积极性，促进了地方经济的发展。然而分税制改革在提高中央财政收入比例的同时，却降低了地方财政收入所占的比例，因此致使地方财政支出不断增加，财政压力不断加重。与此同时，《中华人民共和国预算法》第二十八条明确指出，“地方政府不得发行债券”，《中国人民银行法》和《贷款通则》也规定地方政府不得自行贷款融资，因此法律上的制约和分税制度的改革导致我国地方政府陷于两难境地，即一方面地方政府需要投入大量资金用于城市基础设施建设来推动城镇化发展的进程；另一方面，分税制改革降低了地方财政收入的比例，导致了地方政府财政收入下降，而相关法律条例又限制地方政府以直接发行地方政府债券的方式为基础设施建设进行筹资。正是在这种多方面的约束下，地方政府为履行其事权所需获取的必要资金，只能想方设法的绕道而行，纷纷通过设立各类投融资平台进行融资。而“城投债”即是这些投融资平台中各地方政府最常用的一种融资方式。

“城投债”的发展

“城投债”是通过城市建设投资类企业发行债券并对债券提供担保等增信措施，以获取地方基础设施建设所需的资金，是一种融资创新。我国的“城投债”最早出现于1992年的上海，就在那年上海专门成立了城市建设专业投资、开发控股公司即上海市城市建设投资开发总公司，专门用来筹集城市建设资金。该公司于次年1993年4月15日成功发行了我国第一只城投债，自此拉开了我国“城投债”的序幕。2008年，为了有效的应对全球金融危机，我国实行了积极的财政政策和宽松的货币政策，出台了一系列扩大内需的措施，包括加快基础设施建设、生态环境建设和灾后重建等一系列民生工程建设。2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，当年全年共发行城投债高达96只，发行规模比2008年增长了263.57%，高达1，272.5亿元，发行只数和规模甚至超过了2002年至2008年的发行总和。

“城投债”引发的相关问题

随着我国各地方政府“城投债”的不断发展，其发行主体也随之发生着改变，即从以往以省级、直辖市级为发行主体的城投公司逐渐扩展到以地级市、甚至县级市为发行主体的城投公司。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源各级政府债券融资速度之快，规模之大，引发了政府、企业、市场等相关部门的高度关注，然而一系列与之相关的问题也逐渐浮出水面。具体来说，第一、“城投债”与市政债券的关系问题。“城投债”一般以地方政府或其相关部门100%控股的城投公司为发行主体，其募集资金多用于地方基础设施建设等公共产品民生工程，因此偿债能力在一定程度上是受政府信用的隐性支持。同时，“城投债”在发行主体、发行模式、发行管理等方面与通常国际上所定义的市政债券又有着显著的不同。因此目前“城投债”在市场上普遍被认为是处于市政债券和企业债之间的一种特殊债券，也被叫做“准市政债”。第二、“城投债”的信用风险问题。作为“准市政债”的“城投债”，在当下融资中并没有发挥出其本身应有的优势，即信用等级高、融资成本低的优势，然而其信用风险也因为发债平台的不规范打造、不断失控的发行规模、不断降低等级的发行主体以及有效增信措施的缺乏而受到相关部门及市场的广泛关注。“城投债”通常信用风险过高，是因为大多数“城投债”都得到了地方政府信用的隐性担保，因此一旦出现到期无法偿还的现象，地方政府将承担巨大的偿债压力，从而加剧地方政府的债务风险。第三，“城投债”的监管缺位问题。对于“城投债”的立项、设计、审批、发行、流通和偿还问题，我国目前没有出台市政债相关的法律和制度安排，而这些问题通常都是以企业债形式进行管理的，只受目前国家发展和改革委员会发布的《企业债券管理条例》和相关规定的约束。但是用企业债相关法规来监管城投公司却明显存在着问题，其原因是市政建设项目资金运作和管理与一般企业投资项目有明显的不同，尤其是受地方政府的隐性担保的“城投债”，其偿债来源和资金投向都与地方政府有很大关系，因此用企业债的相关法规来监管城投公司是极不合理的。endprint

地方政府自行发债的积极作用

因此，允许地方政府自行发债将会带来许多方面的积极意义和作用。具体来说，通过允许地方政府自行发债来明确规范地方政府举债的条件、举债的形式和必须履行的程序，进而把地方政府的举债行为纳入到规范、公开、透明的制度管理中，从而逐步建立起规范的地方政府举债融资制度。

地方政府自行发债对西安市经济发展的重要意义

在此大背景下，西安作为西部大开发的龙头城市，丝绸之路经济带的起点也积极的投身到地方政府自行发债的准备工作中来。《关中—天水经济区发展规划》提出将西安市建设成为国际化大都市的目标，将“建设大西安、带动大关中、引领大西北”上升为国家战略，西安市面临前所未有的战略机遇。近年来，在市委、市政府的正确领导下，全市经济社会发展取得了显著成效。西安市政府围绕国际化大都市建设目标，着力完善以财政投入为引导、金融信贷投入和社会资本投入为补充的多渠道筹资体制，保持城建投资规模不减，扩大城市规模，完善城市功能、改善人居环境、提升城市品位，打造生态宜居城市，支持公共交通、地铁等多层次、多类型的城市综合交通体系建设，确保了基础设施建设、综合交通条件和人居环境的明显改善。

2013年9月习近平主席在哈萨克斯坦演讲中提出丝绸之路经济带之后，丝绸之路经济带的建设也已开展得如火如荼。作为古丝绸之路起点，西安市委、市政府格外重视，已正式出台《西安市关于加快建设丝绸之路经济带新起点的实施方案》，努力把西安建成最具发展活力、最具创新能力、最具辐射带动作用的丝绸之路经济带新起点，西安市经济社会发展再次迎来新的机遇。

随着西安市建设步伐不断提速，城市规模的快速扩张，社会经济发展对于基础设施要求不断提高，各方面建设和发展的资金投入需求量加大，需要资金保障的领域更广、重点更多，特别是许多涉及民生的支出，规模大、刚性强，而政府可调控的资金有限，财政收支平衡的压力较大。在这种背景下，西安更应努力尽快成为自行发债城市，从而为三秦大地的发展筹集更多的资金，也可以更有效地配置和使用好各方面的资源。

其次，目前西安的发展状况已经基本具备自行发债的条件。西安2013 年经济总量达到4484.1亿元以上，地方财政一般预算收入达到501.98 亿元。较大的经济总量，良好的增长态势以及稳定的财政收入，为西安市发债奠定了良好的基础。此外，长期以来西安市各级部门高度重视地方债务的管理，已经形成了一套符合自身实际情况的、高效的地方债务管理制度和规范。在债务资金的使用方面，大部分用于城市基础设施建设、保障性安居工程、资源能源保障等民生工程， 形成的资产也大多优质可靠。如果西安通过努力能够尽快实现地方政府自行发债，既可以拓宽资金筹集的渠道和来源，减少通过目前向银行举债而导致过大的中间成本，还可以进一步通过对政府债务进行统一规划、统一安排，使得管理更加规范，风险防范更加有效。

结束语

由此我们可以看出，地方政府自行发债不仅仅是关于地方政府融资的单一问题，而是关系到发展推进地方政府债务的治理、结构的安排和信用的建设，以及构建责任政府和阳光政府的重要的举措。以地方政府自行发债为契机，可以全面推进地方政府的债务管理水平和信用体系建设，提高地方政府对经济、社会的综合协调能力，是建设一个自信、负责、阳光政府的绝佳机会。西安作为西部的重要城市，丝绸之路经济带的起点城市，应更加奋发有为，为尽快成为自行发债城市而努力。

（作者单位：中审亚太会计事务所（特殊普通合伙）陕西分所，研发专员）

参考文献

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