我国个人所得税制调节居民收入分配问题的思考

闫兴旭　林荣等

摘要：本文以个人所得税调节居民收入分配效用为中心，运用相关理论与数据分析法，分析了当前我国居民收入差距现状，发现我国个人所得税调节居民收入分配的效用并未得到充分的发挥。在借鉴美国先进经验的基础上，提出了建立家庭联合申报制度、建立动态费用扣除标准机制、合理设计累进税率等一系列政策建议。

关键词：个人所得税 居民收入分配 美国经验

我国近年来收入分配差距扩大的现象尤为突出，城镇居民收入基尼系数1978年至1990年在0.1-0.2之间，而2000年至2006年超过了0.4的警戒线。2008年我国居民收入的基尼系数已经达到了0.46。巨大的收入差距必然会导致了一系列社会矛盾的产生：两极分化严重、社会对立阶层形成、公平竞争和资源的有效配置不能实现等等。这给社会稳定性带来了一些负面作用，也影响经济的健康、快速发展。基于此，本文基于美国的经验视角来探讨我国个人所得税调节居民收入分配改革。

一、我国个人所得税调节居民收入存在的问题

（一）工薪群体即中低收入人群是个税的主要纳税人

财政部税政司2010年2月公布的我国《2009年税收收入增长的结构性分析》报告显示，工薪所得个税收入为2483.09亿元，占个税收入的比重约为63%。工薪阶层工资性收入只占全部城市居民可支配收入的33%左右，却承担了不相称比重的税收，而人数不足20%的高收入者占有80%的金融资产或储蓄，但所缴纳的个税仅占总量的不足10%。而在广东，高收入人群缴纳的个人所得税仅占总额的2.33%。相比较，新加坡占总人口20%的富人承担了85%的个税。

（二）高低收入者的收入差距主要来自财产性和经营性收入

从统计资料分析看，曾作为城镇居民最主要收入来源的工薪收入和作为农村居民最主要收入来源的家庭经营收入在总收入中的比重均有大幅下降，而城镇居民来源于经营性收入和转移性收入比重均明显增加；农村居民来源于工资性质的收入大幅度增长，转移性收入和财产性收入均有一定增幅。这种变动趋势说明，无论是城镇居民还是农村居民，其收入都已经不再主要依靠某一类固定的来源，而是朝财产性和经营性收入形式发展。

（三）高收入者未能缴纳与其收入相对应的税收

我国高收入者收入可以轻易实现避税，是导致我国个税不能充分发挥调节收入分配的关键，究其原因主要包括以下几个方面：

一是由于其收入构成复杂，来源多元化，工资收入占其总收入比重较小。由于我国个人所得税控制手段主要是对工薪阶层的源泉扣缴，而高收入者税基、税源难以准确界定和监控，而且不断有新收入出现，不易实现源泉扣缴。

二是不规范的分配渠道，对各类隐性收入监控力度和监管手段不到位。比如，有些政府部门和国有企业花样繁多的实物补贴；民营企业以现金发放的各项补贴，成为个税征收的难点；自由职业者劳务所得按次征收难以操作；大量的现金交易与实物分配等。

三是某些小型企业主通过一系列的会计手段，做到很少盈利甚至亏损；或者利用不同税种设置的缺陷以及国税局与地税局之间信息协调的不畅，通过将个人与家庭一切消费全部算进企业账目，比如私家车养路费、重点建设基金、旅游费、保险费等都被列入了公司经营成本，达到规避企业所得税和个人所得税的多重目的。此外，一些专门售卖发票的“财税公司”中介的存在和税务机关的执法不严，更是大大助长了这种不端行为。

四是代扣代缴漏洞。例如，外聘嘉宾，并以稿费的形式支付劳务报酬，常常没有代扣所得税。

五是灰色收入、黑色收入或非法收入，完全游离于税务监管之外。

（四）费用扣除额标准缺乏人性化

纵观各国的个人所得税制度，几乎每个国家都设有费用扣除标准。对此，国际社会普遍采用的做法是将费用扣除额与物价上涨水平相挂钩，费用扣除标准随物价变化而变化。而我国现行的个人所得税的费用扣除方法相对比较简单、生硬，既缺乏人性化，又不能体现税负公平，更起不到调节收入分配的作用。

1.我国的个税费用扣除没有充分考虑到纳税人的基本生活成本，实行的是一刀切的扣除标准。在征收过程中，忽略了纳税人家庭成员的构成和家庭支出因素，诸如抚养、赡养、就业、教育、医疗、保险、购房等。

2.国际上费用扣除额增减的风向标一般以消费价格指数（CPI）作为依据，一、两年调整一次。而我国，从1981年正式设立个人所得税至今，费用扣除标准调整总共才进行过四次，分别为800元、1600元、2000元和现行的3500元，其中800元标准竟一直执行了二十多年。此外，我国法律修改程序繁琐，必须经过全国人大的讨论和审议，使得个人所得税法的修改时滞过长，难以适应现代经济快速发展的需要。

3.当前经济形势不断发展，物价上涨，而这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，没有实现科学的通货膨胀调整或是工资指数调整，因此难以自动消除通货膨胀对实际应纳税额的影响。从我国基本费用扣除额调整的历史轨迹看，对于费用扣除额并没有形成一种每年或每半年根据通货膨胀情况进行调整的制度，而是带有很大的随意性。

二、美国个人所得税制经验启示

个人所得税在我国算是一个年轻的税种，但在国外，尤其是欧美国家，个人所得税制已经发展的十分成熟，很多经验值得认真研究。

（一）建立综合或者混合税收模式

美国个人所得税是其最重要的税种，实行综合税制，并按照纳税申报身份又分为：单身﹑已婚夫妇﹑户主、鳏夫、寡妇等。除此之外，美国还开设遗产及赠与税、社会保障税和财产税，与个人所得税相互配合，有力地调节了社会收入分配。而像我国大陆单纯实行分类税制的国家目前在世界上已经很少了。不论是综合征税模式还是混合征税模式，都有其各自的优点，而这些都是单纯的分类征税模式所不具备的。在综合或者混合模式下，以家庭为单位的征收制度对当前我国个人所得税的征收管理也具有重要的借鉴意义。endprint

（二）完善税收征管制度——特别针对高收入人群

在美国，像盖茨、巴菲特这样的百亿富豪是个税的缴纳主体，他们这样的富豪贡献了个税的30%左右。如上所述，我国对高收入者的个税缺乏有效的控制，治理高收入者个税流失问题需要针对性措施，比如完善的个税制度、有效的征管体系、严厉的税收处罚措施、良好的纳税环境等都是必须的。笔者认为值得我国借鉴的经验可以总结如下：

1.税号制度，这是必须启动的一项基本制度。推行税号制度，就可以针对高收入纳税人建立个人所得税征收档案，便于税收检查，减少了偷税行为。

2.现在绝大多数发达国家都实现了税务部门与其他有关机构的信息共享，并形成了严密的税收监控网络。美国早在二十世纪中期就开始在税务实践中采用计算机联网技术，构建有国家统计中心和多区域服务子中心构成的信息系统，主要负责对纳税信息的整理和申报填报，以及年终所得税的汇算清缴等工作，这些措施有效地提高了税收效率。

3.制定严厉的处罚办法和措施。税收处罚措施一般包括行政处罚和刑事处罚两类。一些国家的税务部门还对纳税行为进行事后抽查，以防有漏网之鱼。

（三）采取人性化的税收设计理念

简而言之，税收人性化是指税收征管缴纳过程中要充分体现以人为本的理念。美国个税人性化的设计理念体现在以家庭为纳税单位﹑多种标准确定征税范围以及个税征纳诸多事项的可选择性方面。

1.税率以家庭为单位计算，实际税率因人而异。在美国，带有孩子的单亲家庭和老年人家庭是不需缴纳联邦所得税比例最高的两个群体。2009年美国老人家庭约有55.3%的比例免交联邦所得税；年收入3万美元以下带有孩子的单亲家庭中九成以上不需缴纳联邦所得税。夫妻中仅一人工作比两人都工作的税率要低；夫妻两人都有工作，合算税率比分开计算者为低；家庭赡养老人和抚育孩子者，不但税率较低，而且还会得到补贴。税率制度充分考虑了婚姻和家庭负担等因素，即体现了量能纳税原则，更体现了税收的人性化。

2.多种标准确定征税范围。对弱势群体的照顾，更好地体现了人道主义精神和公平原则。美国个税采用多重标准，根据每个纳税人的具体状况，包括婚姻家庭状况﹑个人经济负担能力等内容，确定不同的纳税项目和税率，使每个纳税人得以尽量公平地承担负。

3.税前扣除办法﹑申报方式与年终纳税申报形式的可选择性。为了实现多元化的社会目标，美国实行标准扣除与分项扣除并存的办法。为了简化纳税申报表，降低征管成本，1944年以来实行固定税额的标准扣除，适用于所有纳税人，对调整后毛所得的扣除，纳税人可根据自身情况自由选择数额较多者作为扣除项。个税以家庭为申报单位，但申报方式较为灵活，夫妻可以选择合并申报或单独分别申报，税额差别不大，多数家庭选择合并报税。

三、我国个人所得税改革的对策建议

（一）建立家庭联合申报制度

从美国的实践看，以家庭为单位，更能体现纳税人的负担能力，对扩大中等收入者比重具有重要的意义。以家庭为单位的综合征收在现实上会给税务部门带来相当的征收复杂性，但是从居民实际情况的角度考虑，以家庭总收入为课税对象更能体现个人所得税对收入分配的调节作用。

（二）建立动态费用扣除标准机制

费用扣除标准是否科学合理在一定程度上成为衡量个人所得税税制水平高低的重要因素。一般来说，确定“费用扣除标准”应考虑几方面的因素：一是基本生活需要；二是通货膨胀因素；三是和收入分配制度改革相关的住房、医疗、养老、失业等制度的改革；四是教育支出。我国费用扣除标准的改革，应结合经济发展水平、居民个人收入分配情况、物价水平以及个人所得税发展的长远战略来综合的考虑。在征收个人所得税前，应对纳税人采取必要的费用扣除，其中包括生计费用和必要费用。另外，还要充分考虑物价、地区间差异等因素，其中生计费用应充分考虑到纳税人的实际情况，如赡养人口、年龄、健康状况、婚否、残疾、老人等。为体现个人所得税的调节功能和税收的公平性和合理性，合理确定费用标准应掌握以下几个原则：一是负担能力原则，要根据纳税人赡养人口情况和基本生活需要确定不同的扣除标准；二是要考虑纳税人家庭以及本人的教育培训费用，同时与失业、养老、医疗、住房等制度相配合；三是要考虑到我国经济发展不平衡，允许各地根据当地的物价水平、消费水平调整个税起征点；四是实行费用扣除标准“指数化”，即将扣除费用与物价指数挂钩，根据零售物价上涨指数适当调整扣除费用。另外，我国应确立以家庭为纳税单位的个人所得税制，一方面充分发挥个人所得税促进社会公平的作用，平衡不同纳税人的全部或部分家庭负担，真正体现量能纳税的公平理念，另一方面体现以人为本的方针政策。

（三）合理设计累进税率

根据我国新税法，工薪费用扣除标准提高到3500元后，实际上月收入至5000元的工薪阶层才需缴税，缴税人群比此前的28%缩小到7%。根据2006年世界银行按每个家庭4.3人确定的全球中等收入阶层标准为家庭年收入1.68万-7.2万美元。据此，结合近几年国内生产总值增长率和美元对人民币的汇率折算，可得目前我国中等收入阶层标准人均年收入约为人民币5万-21万元之间。那么综合考虑，设计税率时，我们似乎可以对人均年收入分为以下几个阶层：5万元以下；5万-10万元；10万-16万元；16万-21万元；21万-35万元；35万元以上。

为体现税率的适度累进原则，个税改革应以照顾低收入者，调节高收入者，更有效地发挥税收对收入分配的调节作用，兼顾培养居民纳税意识和培育中等收入阶层为重点。在设置税率级次时，应该增加税率级次，由五档增加至七档。前两级税率主要针对中下收入阶层纳税人，覆盖范围扩大，税率级距也短。而10%及20%税率之间的15%不可缺少，因为这部分主要是我国的中低阶层来纳税，直接由10%跳跃至20%，税收负担增加太多；另外，再增加一档最高边际税率50%，以调节高收入者，进一步加大对贫富差距的调节力度。endprint

（四）将资本利得纳入征税范围

将股票、债券、贵金属和房地产等资本利得纳入征税范围同样是缩小居民收入分配差距的一个重要手段。资本利得是属于低买高卖资产而获得的收益，属于非生产经营所得。我国现行个税中仅有证券投资所得税，即对从事证券投资所获得的利息、股息、红利征税，而对资产增值不征。建议开征资本利得税，并对进行短期与长期投资的资本利得分别按不同的税率征收。这样，一方面可以打击投机行为，抑制资本市场泡沫，促进股市良性发展。另一方面，避免高收入者为逃避税收而将其他项目所得转化为资本收益，遏制其偷逃税行为，有利于长期投资，并缓解收入分配不公的矛盾。鉴于证券交易印花税构成了目前投资者交易的一项较大成本。在开征资本利得税的同时，还应当取消证券交易印花税，以降低交易成本。

（五）完善高收入者双向申报制度

鉴于我国目前尚未建立起完善的收入监控体系，纳税人的自行申报制度实施也不够理想，因此对于纳税人的各项所得宜采用源泉扣缴和自行申报相结合的双向申报制度。即在源泉申报预缴的同时自行申报，高收入者多纳税，中低收入者先行预缴，多退少补。一段时间汇总后报税务部门核准，税务部门通过计算机比对纳税人自行申报的结果，出现问题的及时介入稽查，重点加强对这部分人的监管，提高个税的征管效率。要达到以上效果，必须做好以下几点：

1.建立交叉稽核体系。税务机关应规定所有单位或雇主在支付给个人报酬以后须向税务部门汇报收款者、报酬金额等具体情况，建立起一个个人收入明细档案，这样有利于加强对扣缴义务人的监督，也有利于对税源的控制。

2.建立系统的管理机制。对扣缴义务人实施有效的跟踪监督，尤其是长期不申报或者少申报的高收入者纳税人，要加强专项检查及时按照相应的收受法律法规予以处罚。对于故意不履行扣缴义务或者屡次未缴少缴的纳税人，要严格追究其法律责任。

3.扩大申报范围。随着个人所得税制和相应征管工作的不断完善，在条件成熟的情况下，逐步将自行纳税申报的范围扩大到每一个纳税人，形成自觉报告收入信息，每个人单独建档，逐渐形成全面完整的税收监控体系。

四、结论

个人所得税历来被视为调节社会收入分配的有力武器，而我国居民的收入分配差距已经十分明显，并且呈现持续扩大的趋势。本文从工薪群体是个税的主要纳税人、收入差距主要来自财产性和经营性收入、费用扣除额缺乏人性化等方面对我国个人所得税调节居民收入分配的效应进行了分析，并借鉴美国个税的成功经验，同时结合我国个人所得税的特点，得出我国的个人所得税在调节居民收入分配方面的作用没有得到有效的发挥，提出了相关的对策建议。除了以上建议，建立综合或者混合税收模式也是改革个税的一个方向，但是由于现行条件的限制和现行税收管理体制的滞后，建立综合或者混合税收模式还需要更多的条件。

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（作者单位：中海石油海南天然气有限公司）endprint