合肥城镇化进程中的城市空间结构转型

徐从广， 夏有才

（1.安徽省建筑科学研究设计院，安徽 合肥 230001；2.合肥市规划局，安徽 合肥 230001）

新中国成立以来，合肥的城市规划建设发展经历了60多年的历史进程，从一个小城市格局逐步建成具有国际、国内重要影响的全国重要科研教育基地、安徽省会和现代化大城市，具备环抱巢湖、实现科技创新的宏伟理想。因此，认真回顾合肥城市规划发展的历史进程，探讨合肥的城市规划经验总结，有利于合肥城市向新近颁布的国家新型城镇化规划［1］（2014—2020年）目标发展，建成宜居、宜业、宜游的城市环境。本文对合肥市各时期的城市空间发展变化进行分析，总结城市规划的经验，以期为类似城市地区的发展提供范例与借鉴［2－4］。

1 合肥城镇化进程

新中国成立以前，合肥是一座人口5×104人、建成区仅5km2的小城市，1952年，皖南、皖北行署合并，成立安徽省，合肥作为安徽省省会城市，城市开始恢复经济、整治改善环境，至“一五”末期，城市以老城区为基地向外扩展，建立了东郊、北郊工业区，取得了较好的经济和社会效益。到1957年，市区人口就达到23.71万人，建成区20.7km2，跨入中等城市行列。改革开放以后，尤其是20世纪后期至今，合肥城镇化进程发展迅速，通过合肥市建成区用地和市区常住人口规模变化情况来看，合肥城镇化发展经历了1949—1960年的急速增长阶段、1961—1977年的停滞与调整阶段、1978—2000年的稳步发展阶段及2001—2012年的快速发展阶段。合肥市1949—2012年建成区用地和市区常住人口规模变化见表1所列。

表1 合肥市1949－2012年建成区用地和市区常住人口规模变化

2 城市空间发展战略

通过对合肥城市规划历史的回顾与总结，可以看出合肥城市空间发展战略在国家宏观战略层面以及区域格局中逐步提升。计划经济时期，城市发展主要是接受国家和地方经济计划的投入和承接上海等特大城市的经济辐射带动，逐步成为以机械、电子等工业为主的工业城市。改革开放初期，合肥作为安徽省会政治、经济、文化中心的地位凸显，1979年国务院批准的城市总体规划，明确合肥的城市性质为安徽省省会、全国重要的科教基地和正在建设中的铁路交通枢纽。1980—1993年，合肥加快改革开放，开展旧城改造和环城公园的规划建设，学习沿海特区经验，建立几个国家级的开发区，批准为全国首批园林城市。1994年到20世纪末，提出“开放、开发、再造新合肥”的发展战略，加强城市基础设施建设，强化科教兴市，工业立市，承接皖江产业经济带掀起的经济高潮。21世纪以来，2次编制城市发展战略规划，从“141”组团布局到迎接行政区划调整，形成拥抱巢湖的“大湖名城、创新高地”的“1331”城市空间发展格局，建立合肥经济圈，确定区域性特大城市的地位和作用。

纵观建国以来安徽省和合肥市的发展历程，安徽经济发展重心逐渐从沿江发展到确定合肥省会中心城市的战略地位，合肥城市发展对促进经济、社会发展的作用显著提升，彻底改变了过去出现的“科教超前、工业滞后”的状况。过去，科研教育曾一直是合肥发展的重心，但并没有真正转化为经济优势，2006年以来表现出经济大发展与科技创新示范推动工业强市。今天，合肥拥有历史上最好的发展时期，应该站在国家经济发展战略的新起点上实现可持续、高水平、保生态的健康发展。

3 城市发展功能定位

1956年版城市总体规划提出，合肥市作为安徽省省会、发展以纺织工业为主的生产性城市，城市发展以南淝河为界，建设东、北郊工业区和西南郊生活区，重点改造老城区，沿着对外公路逐年向外扩展。

1979年版城市总体规划（国务院批准），合肥城市性质为安徽省省会、全国重要科研教育基地和正在建设中的铁路交通枢纽。要求保持风扇型城市空间结构形态，大力发展电子仪表工业、相应发展轻纺工业，逐步改造老城区，以老城区为中心，向东、西南和西方向发展。

1995年版城市总体规划（国务院批准），合肥市城市性质为安徽省省会、全国重要的科研教育基地。要求城市向西南方向发展，适当向东、西方向发展，继续保持风扇型城市用地形态，呈现多中心、组团式空间结构。

2006年版城市总体规划提出，合肥城市性质定位为安徽省省会和全国重要的科研教育、现代制造业、高新技术产业、现代服务业基地，长江中下游重要的中心城市之一，具有国际影响的区域性特大城市的功能。城市重点向南、向西方向发展，建设滨湖新区、科技创新试点市示范基地，适度向北部、东部和西南部发展；构建1个主城区、4个城市组团、1个滨湖新区的“141”空间结构框架。

合肥市在区域中的格局与定位也随着合肥城镇化发展以及合肥自身的经济水平不断提升。建国初期，合肥虽然作为安徽省省会城市，由于合肥城市基础设施比较薄弱，并不能成为引领全省的中心城市。直到改革开放初期，合肥在安徽省内的中心地位才逐步显现，成为安徽省省会、合肥经济圈、皖江城镇带的中心城市。21世纪以来，合肥迎接国家经济发展战略机遇，正逐步发展成为区域性特大城市、长三角西翼地区中心城市。分析认为在郑州、武汉、南昌、南京等特大城市围合的区域近13×104km2范围内缺少一个特大的区域性中心城市，合肥市具有肩负这样的区域城市功能，故合肥城市进一步定位为区域性特大城市，肩负我国中原地区区域城市的功能和作用。合肥市在我国区域中的位置如图1所示。

图1 合肥市在我国区域中的位置

4 城市空间结构形态

4.1 新中国成立以前合肥城市形态结构

合肥在春秋战国以前，只是个原始人类依山傍水聚集的小村落，因肥水（东淝河，又名金城河）和施水（南淝河，又名金斗河）的相合而得名“合肥”。合肥在秦朝时开始设县，汉末筑汉城，三国时筑三国新城，唐代筑金斗城，南宋筑斗梁城，元末在宋城基础上筑城，明代、清代多次修缮，一直延续到民国时期，民国时期合肥市城区图如图2所示。

图2 民国时期合肥市城区图

合肥古城有7座城门，城内形成若干条大街和许多街巷，先后建成若干商业街市、建有府衙、学校、庙宇、祠堂，围合的城墙内老城区呈块状形态，街巷网状布置，城外护城河连接南淝河，为水运航线，直达巢湖、长江［5］。1952年合肥市区域划分干道系统示意图如图3所示。

图3 1952年合肥市区域划分干道系统示意图

4.2 20世纪50－90年代城市风扇型空间结构

1958年10月，合肥市邀请原民主德国专家雷台尔教授到合肥现场勘查，根据合肥为江淮丘陵地形的走向、常年风向和城市的现状，引进田园城市的规划理念，提出风扇型的城市总体布局方案，引导巢湖新鲜空气入城，田园、绿地从城市3个方向楔入市区，连接老城区护城河绿环。1958年合肥城市规划图如4所示。

图4 1958年合肥城市规划图

在1979年版城市总体规划中，继承了风扇型发展布局，提出向东、北、西南方向发展3个工业区，并利用大蜀山和董铺水库的山水自然景色形成农业、田园结合的风景区，该规划构图被称赞为“合肥方式”而编入大学教科书，按照这个规划结构，规划建设了30多年，保持了生态合肥的城市环境，书写出合肥城市规划史上的辉煌一页。1979年合肥城市总体规划示意图如图5所示。1995年版城市总体规划继续保持风扇型空间结构形态［6］。

图5 1979年合肥城市总体规划示意图

4.3 组团式空间结构

21世纪初，合肥已具备了现代化大城市的规模，由于城市中心过于单一，带来了诸如交通、环境、公共服务配套不足等问题，促使城市需要改变摊大饼的发展模式。因此，合肥城市空间结构由单一的老城区为行政经济中心，发展成为1个主城区、4个城市用地组团、1个滨湖新区的“141”组团式的空间规划结构，如图6所示。

图6 合肥市“141”空间结构图

规划建设政务文化新区，有利于城市规模的扩展，构成多中心的城市规划结构，既保证城市的生态环境，也防止大城市摊大饼式的蔓延扩张，更可以通过政务文化新区和滨湖新区的规划建设提升城市的品质，2个新区的建设，已展现出合肥作为滨湖现代化大城市的风采［7］。

4.4 主城加卫星城模式空间结构

2012年，随着原巢湖市地级市的行政区划调整，原巢湖市居巢区以及庐江县划入合肥市。2012年合肥市城市空间发展战略规划图如图7所示。合肥市借助行政区划调整，随着环抱巢湖的大合肥的出现，开展了新的城市空间发展规划的构筑，在“141”空间格局的基础上，提出新的“1331”城市空间发展格局，即1个主城区（“141”整体）、3个副中心城区（巢湖、庐江、长丰）、3个产业新城（合巢、庐南、空港）、1个环巢湖示范区。形成“主城＋卫星城”模式的空间结构，突出主城区的“双心两扇两翼”的空间结构，明确环巢湖发展的理念。该规划首开国内先河，将城市空间发展战略规划、环巢湖地区生态保护修复规划、旅游发展规划“三规合一”，为城市定位研究、产业发展、生态保护、旅游发展等多层面提供了新的思维方式。因此，“1331”的主城加卫星城模式的城市空间发展格局，奠定了合肥成为区域性特大城市的基础［8］。

图7 2012年合肥市城市空间发展战略规划图

5 城市规划的历史经验

5.1 经济发展

经济发展带动和促进城市规模的扩大以及城市空间发展。改革开放初期，合肥市经济发展水平很低，城市发展步伐较为缓慢。21世纪以后，随着合肥市千亿元GDP发展目标的提出和逐步实现，合肥市城市发展的步伐加快，21世纪的前10年，城市建设用地以每年近20km2的速度发展，经济社会发展目标取得长足的进步。与此同时，城市生态环境和建设面貌也都发生了显著的变化，城市各项公共服务和市政配套设施逐步完善。通过合肥市城市建设用地及GDP发展相关变化曲线可以看出，经济发展对于促进城市发展起到了巨大的推进作用，一座崭新的现代化大城市屹立在祖国中原大地，合肥在城镇化进程中，通过科技进步、工业立市和社会经济繁荣在城市扩张中推动经济总量高速增长，从单位建设用地GDP（km2／亿元）来看，成为国家集约节约用地范例［9－10］。合肥城镇化1995年以来单位建设用地GDP变化情况见表2所列，1995年以来合肥市建设用地、GDP增长曲线如图8所示。

表2 合肥城镇化1995年以来单位建设用地GDP变化情况

图8 1995年以来合肥市建设用地、GDP增长曲线

5.2 政策推动

在合肥的发展历史中，行政职能一直扮演着极为重要的角色。历史上由于合肥所处的江淮地区，南临长江，西扼大别山，常处于战争的前沿，城市发展过程常被战争纷乱中断，停滞不前，社会经济受到很大的损害。每当战争过后或战局趋于稳定时，当权者就会动用行政力量调运资源重振合肥城池。但是历史上合肥就是庐州府治、江淮水运沟通的要道、商业都会，如西汉迁移流民、曹魏屯田、南北朝侨置、明代轻徭薄赋政策等等，均在行政运力的主导下，使合肥快速从战争中恢复元气，重新繁荣兴盛。

新中国成立后的合肥城市发展，行政职能作用更加明显。合肥从建国初期的5万人的小城市被确立为安徽省会，1958年，毛主席在视察合肥时，写下“合肥不错，为皖之中”，肯定了合肥适宜作为安徽省的省会城市。合肥被赋予了省会城市职能和务实创新的城市规划理论与实践，经过数十年的发展一跃成为市域城镇人口760万人、主城区人口370万人，城镇化率66.4%、全市生产总值（GDP）4 164.34亿元的特大城市。合肥的经济发展指标在安徽省内遥遥领先，与马鞍山、芜湖、铜陵3市总和不相伯仲，奠定了安徽省域经济中心的地位。在这种快速发展的过程中，合肥作为安徽省会，享有许多行政资源和政策倾斜的成果，城市的快速发展得益于省会城市地位带来的多重优势叠加结果。进入21世纪后，通过原巢湖市行政区划调整的政策影响，合肥市域土地面积达到约1.1×104km2，提供了城市空间布局从组团式布局向主城加卫星城空间结构转型的有利条件，奠定了合肥成为区域性特大城市的基础。

5.3 自然条件

城市的形成及发展与各种自然因素关系密切。城市的各项建设活动以及发展条件受自然条件的影响较多，因此自然条件是城市发展的基础。合肥地处江淮丘陵，北起淮南舜耕山，南至巢湖盆地周围，大部分地域岗冲起伏，陇畈相间，比较适宜城市的规划和建设。合肥市的城市发展从最初的依托巢湖的支流南淝河水运通道，避开水库、铁路站场，充分利用自然地形，建成具有田园风光的生态城市，“合肥方式”的规划模式受到国内外规划界的好评。

随着城市向南、向西方向为主导发展方向，滨临巢湖到环抱巢湖成为全国唯一的内湖城市，为城市生态型发展创造出主城加卫星城的模式，适宜把自然条件和城市的发展紧密结合在一起。

5.4 交通枢纽

纵观合肥城市发展的兴衰历史，可谓“成也交通，败也交通”。在古代交通体系下，合肥凭借其水陆交通枢纽地位，一度发展成为具有全国性影响的较大的商贸都会。在这当中最关键的因素，当属沟通江淮的巢淝黄金水道。在隋代大运河修凿之前，“巢淝通道”是南北方向的重要水路通道，是沟通江淮两大水系的捷径，合肥作为这一黄金通道上的节点，自然发展成为重要的商贸中心。隋唐后大运河的通行，伴随着运河港口崛起的是“巢淝通道”相对衰落，但此时的合肥仍然是重要的区域性商贸中心和漕粮、商品的转运地。而在近现代交通体系下，随着津浦铁路建成、长江航线敞开，内河航运体系结构发生重大变化，新的合肥综合交通枢纽规划应运而生。

新的形势下，在城市发展战略“1331”空间结构规划的指导下，合肥加快城市综合交通设施的建设，加快融入全国综合交通规划建设体系，建立了水陆空一体的综合对外交通网络。合肥已经成为国家东西铁路干线、南北公路干线和内河航运干线的重要交结点，而新建设的新桥国际机场也将极大提升合肥在全球网络中的交通地位，合肥市构成数千条城市道路交通网络，正在建设8条城市轨道交通干线和多条区域城际铁路。合肥凭借“承东启西、南北融合”的地理区位优势，将很快确定为我国中原地区的综合交通枢纽的地位。城市交通可达性的提升，将会为合肥作为区域性特大城市提供重要保障。

5.5 规划引领

从合肥市历次城市总体规划的编制以及实施情况分析，城市规划对城市空间形态形成与发展起到积极引领作用，对城市空间有序组织起到一定的控制和引导作用。合肥市城市发展目标与城市发展战略方面，历版城市总体规划都起到很好的延续和贯彻；在城市空间形态方面，经历了“块状”—“风扇型”—“组团式”—“主城加卫星城”的空间形态发展结构特征的演变和转型，成为逐步继承和有序发展的模式。合肥各个时期的城市发展均体现了城市规划的引领、指导和控制作用。合肥城市未来将在国家新型城镇化规划的指导下，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，积极、稳妥地在城镇化进程中实现城市空间结构的创新和转型。

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