区域性森林碳汇效益补偿机制——以黑河地区为例<br/>

区域性森林碳汇效益补偿机制——以黑河地区为例

2015-03-06李华李顺龙

东北林业大学学报 2015年6期

李华李顺龙

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

责任编辑:张玉。

森林具有吸收二氧化碳、涵养水源、调节气候等生态功能。为了保障其生态服务功能的正常发挥，需要保护林区的森林资源，并限制林区内可能造成生态破坏的社会经济活动。而林区往往地处偏远地区，当地的社会经济发展水平较为落后，林区农民比较贫穷，迫切需要从事各种社会经济活动摆脱贫穷的现状。因此，通过强制手段限制林区内的社会经济活动并不能起到森林资源保护的理想作用。实践证明，采取生态补偿等环境经济手段，对林区内管理部门和居民进行一定的经济补偿，才能更好的调动当地众多参与方加大森林保护与经营的意愿和动力，进而才能更为有效地达到保护森林资源的目的［1］。但我国现行的森林生态补偿机制还不健全，主要表为——森林生态效益补偿基金融资渠道单一(主要为政府购买)、市场手段和机制运用不足，进而导致森林生态效益补偿基金融资不足，这是造成现有补偿标准普遍偏低和补偿范围不全的关键因素之一。为此，很多学者对森林生态补偿的融资渠道进行了研究，如:朱广芹等［2］从补偿原则、补偿方式、补偿标准和补偿治理4个方面，建立了基于区域碳汇交易的森林生态补偿模式;刘晓黎等［1］通过定量测算森林涵养水源的补偿价值，提出直接向受益者征收森林涵养水源效益补偿费的方案，并建立了地方政府森林生态效益补偿的运行机制;徐琳瑜等［3］采用定量测算水库工程生态服务功能价值的方法确定生态补偿标准，并提出通过政府补贴和征收附加水费2种方法补充生态补偿基金。以上研究均从不同角度对我国森林生态补偿融资渠道及其运行机制进行了积极探索，但现阶段，关于采用森林碳汇效益核算方法，研究森林生态补偿的融资渠道及补偿标准的文献不多。为此，本文以区域性森林碳汇效益补偿为切入点，在对区域性森林碳汇效益补偿机制的理论框架研究的基础上，采用森林碳密度法，并结合森林资源调查数据的有关统计结果，对黑河地区森林碳储量进行核算;采用按GDP总量配比方法，确定森林碳汇效益的补偿标准;旨在为区域性森林碳汇效益补偿的融资渠道及补偿标准提供参考。

1 生态效益补偿机制基本框架

生态补偿机制，是揭示生态补偿主、客体之间，相互影响、相互作用的规律以及相互之间的协调关系，为顺利达到实施生态补偿的目的，通过某种运行方式和途径，将各个组成部分有机联结在一起的过程和方式［4］。生态补偿机制的基本构成要素，包括:补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿模式与途径、补偿运行机制以及必要的法律法规等。本文仅对补偿原则、补偿对象、补偿范围、补偿标准进行阐述。

1．1 补偿原则

为保障地方征收森林生态效益补偿方案的标准性、权威性和指导性，改变地方征收工作中的盲目性和随意性，必须确定合理的生态补偿机制原则［1］。原则是具体生态补偿行为的约束框架，但还不是具体的实施方案，因此原则的确定宜粗不宜细。本文认为应遵循以下原则:向受益者征收、差异性、主导功能为依据、优先补偿、取之于民用之于民、公平性、保护与发展相协调，共7项原则，各项原则的具体解释，见参考文献［1］、［4］～［8］，本文在此不另作解释。

1．2 征收对象

征收森林生态补偿费，是以防止森林资源和生态坏境破坏为目的，以对森林资源产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者为对象，以森林资源保护和恢复为主要内容，以森林生态效益的价值为科学依据，以经济调节为手段，以法律为保障条件的环境管理制度［1］。森林生态效益补偿征收对象的确定，应按“向受益者征收”、“差异性”和“优先补偿”原则，并依据区域自身不同的特点，选择适合自己的森林生态效益补偿征收方式和对象;但建议，采用生态环境保证金制度，将其作为地方政府进行森林生态环境建设的资金来源，确保征收对象履行森林生态环境补偿和建设的义务。在对森林生态效益直接受益者征收补偿费的同时，还应建立减免森林资源税收政策，用于森林生态效益补偿或林业生产和管护，从而保证更为有效地促进森林资源生态效益的发挥。

1．3 补偿范围

区域性森林生态效益补偿范围，应采取三级区划的方式，即:首先按《森林法》分类经营的思想，将森林划分为公益林和商品林(即第三等级)两大类;然后，按公益林等级，将其划分为国家及省级重点公益林(即第一等级)和一般公益林(即第二等级)两大类。由于重点公益林实行生态优先、严格保护的原则，禁止开展生产经营活动，这在很大程度上限制了林区农民“靠山吃山”的观念，对当地社会和经济发展的阻碍作用不可忽视;更重要的是，损害了林区农民的利益，限制了当地居民保护和恢复森林的积极性;因此，对于这一地区应加大补偿力度。一般公益林，则允许有限度的经营活动，如种植、养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，以增加森林植被、提高森林质量为目标的科学经营和合理利用活动。林区农民，通过对林地和森林资源的合理利用，一方面，发挥了森林的就业增收功能;另一方面，也是森林生态补偿的具体体现;这样，更有利于提高森林的整体效益，发挥森林生态补偿的实质。商品林，则主要以发挥森林的经济效益为主，本身能够产生乐观的经营效益;但也不可忽视其在改善生态环境的作用;在制定森林生态补偿制度时，可根据不同地区的经济发展水平给予适当的补偿。但根据现阶段各地具体的实践情况可以看出，实施森林生态补偿，普遍存在范围不全的问题:如，截止到2005年，我国重点生态公益林的补偿范围仅为25%［9］，还存在着较大差距，还需在补偿面积方面加大力度。

1．4 补偿标准

2004年，中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立。经过几年的探索和实践，我国森林生态效益补偿机制在生态服务、解决就业、发展生产等方面取得了显著成效，各林区生态功能建设得到了快速发展［10］;但还存在一些关键问题亟待解决，其中:“生态效益补偿标准过低、补偿范围不全、难以达到补偿目的”的问题，引起了各方关注［9，11］。目前，国家给予重点公益林的补偿标准为75元/(km2·a)，远低于生态林营造的造林成本(＞3 529．5元/(km2·a))和管护成本(＞150元/(km2·a))［12］。其主要原因是，我国现行生态补偿机制，主要以政府购买模式为主，缺乏市场手段与机制的应用，补偿融资能力有限。森林生态补偿市场化，是市场经济体制发展的必然要求。为此，很多地区和学者对此进行了积极实践和理论探讨［13－15］，均认为:建立森林生态服务市场，不仅能够将较大份额的生态服务供给成本转移给非政府组织，减轻国家的财政压力;还能有效解决森林生态补偿的融资问题，提高森林生态补偿标准。

森林生态补偿标准过于单一、缺乏动态增长机制和激励机制，是生态补偿标准的另一个值得关注的问题。森林生态效益，是全社会共享，应由政府和受益者按照其实际的生态效益价值进行补偿。此外，由于社会经济的发展，给林农和林场的补偿，也不应该停留在原来固定不变的水平，需要建立与经济发展相一致的动态增长机制。同时，建立补偿效果和补偿资金的关联和激励机制，一方面，提高众多参与方加大森林保护与经营的意愿和动力;另一方面，使森林生态效益补偿标准更加多元化。

2 黑河地区森林碳汇效益补偿的实证

森林碳汇效益补偿价值计量是世界性难题。不同地区森林碳汇效益补偿标准，因气候、立地、林型以及经营措施等因素存在较大差异，因此，对于地方森林碳汇效益的补偿，更缺乏标准的数据、统一的方法可以借鉴［1］。为进一步说明，区域森林生态效益补偿中各项森林生态效益计量以及补偿标准确定等关键问题，本文以黑河地区森林碳汇效益补偿为例，采用森林碳密度法，结合森林资源调查数据的相关统计结果，对该地区森林碳储量进行核算;然后，采用按GDP总量配比方法确定森林碳汇效益的补偿标准。该方法，不仅可通过对地区的稳定优势树种的追踪监测，掌握森林碳储量的动态变化;还可以根据区域碳储量和社会经济发展水平，适时调整森林碳汇效益补偿标准。

2．1 森林资源特征描述及碳汇效益补偿必要性

黑河市位于黑龙江省西北部(47°42'～51°03'N，124°45'～129°18'E)，是大小兴安岭的重要组成部分，也是我国重要的木材和商品粮生产基地。黑河市总面积6．87×104km2，总人口1．74×106;全市地貌特征，可概括为“六山一水一草二分田”。林地类型丰富，森林树种多样;森林资源总面积为3．11×104km2，约占整个地区总面积的57．17%;活立木蓄积1．32×108m3，森林覆盖率高达47．56%。然而，由于沙俄、日伪时期以及建国后长达百年的过量采伐，使森林资源遭到严重破坏;加之高纬寒地，林木生长缓慢，森林培育历史欠账较多，导致森林质量整体下降、可采资源枯竭，整个森林生态系统呈现出“林分稀疏、林龄小、有效生长量低、材质劣、生态功能差”等特点。同时，由于森林资源的大量锐减，该地区的生态环境已发生严重退化，如，全市水土流失面积已达0．37×104km2，湿地面积减少约0．20×104km2，黑土层厚度也已下降了约40～60 cm;这些都已经引起国内外相关人士的高度担忧和关注。

根据国内外学者研究结果，森林生态服务价值约占森林资源资产总价值的80%以上，是区域生态环境建设的主体。但林区的经济社会发展却明显滞后，特别是封山育林、禁牧、禁猎、禁伐等措施以及退耕还林、天保工程等林业系统工程实施以后，林农的生产经营发展空间被严重制约，经济来源受到限制，进而直接影响了林区农民的生活水平。为建立有利于林区生态环境建设的长效机制，加快林区建设小康社会的步伐，2010年，当地制定了《黑河市大小兴安岭生态功能区规划(2011—2020)》(以下简称《规划》)，明确提出将培育和发展生态主导型经济和与资源环境相适宜的接续替代产业，最终将黑河市建设成资源富集、生态良好、人与自然和谐相处、经济社会协调可持续发展的现代林区。但黑河生态功能区的建设，需要巨大的资金投入，仅同时期的森林经营成本投资概算高达9．7亿元;同时，当地政府还承担着繁重的生态保护、基础设施和社会事业建设任务。因此，为实现《规划》中提出的各项目标，资金无疑成为黑河生态功能区建设的瓶颈。随着《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》生效实施，形成了国际“碳排放权交易制度”(简称“碳交易”)，林业碳汇成为了世界各国重要的交易项目。增加森林碳汇的提议，得到了世界各国一致认可。森林碳汇贸易，作为一种特殊形式进入国际市场，成为发展中国家森林建设、生态功能区发展的重要融资渠道。黑河地区的森林资源，是我国极为重要的碳储库和碳纳库。在国家拨款不多，林区“木头经济”融资有限情况下，森林碳汇货币化，是解决黑河生态功能区建设资金的有效途径。因此，积极研究森林碳汇效益的补偿机制，探讨征收森林碳汇效益补偿费的可操作性，不仅关系到森林资源的有效保护和可持续利用，而且关系到区域经济发展和环境保护。

2．2 森林碳汇效益补偿和征收对象

我国森林生态效益补偿已经实践了20多年，但目前各地生态效益补偿机制的补偿主体仍为政府，没有体现出“受益者付费”的原则。由于目前的生态补偿机制多以政府财政转移支付为主，缺乏市场手段与机制的应用，补偿融资渠道有限;因此，现阶段各地的生态补偿多以“项目为主”的方式开展，导致政策的实施缺乏稳定性和可持续性，给实施效果带来较大的变数和风险［10］。目前，关于森林生态效益补偿资金的来源，主流的观点均认为应按照“谁受益谁补偿”的原则，实行以各级政府补偿为主、社会各种有效补偿兼容并蓄的融资格局［1，9－10］。

根据2008年《黑龙江省统计年鉴》，黑河地区的一次性能源消费总量为7．66×107t标准煤［16］，按平均燃烧1 t标准煤排放2．7 t CO2计算，则其年度排放CO2为2．068×108t。黑河地区属于大小兴安岭的交界处，国家近年来在该地区实施的天保工程、退耕还林等森林工程，对森林资源的恢复起到了积极地作用，森林资源状况有所改善，在开展森林碳汇项目方面潜力巨大;这有利于促进森林生态效益补偿的融资，同时也可保障该地区林业和社会经济的可持续发展。黑河地区5×106元以上规模工业企业，作为对该地区森林资源有直接影响的大型企业，作为黑河地区森林碳汇效益的直接受益者，应对黑河地区森林碳汇效益提供必要的补偿。

传统森林生态效益的补偿对象，主要仅为林区生态公益林管护人员，补偿其在林木抚育、森林防火和病虫害防治等方面的工作［10］，这也没有完全体现所有者均受益的原则。生态功能区的建设，要发生相应的生态建设成本，生态保护过程中也会发生营林成本、管护及防火等成本;此外，由于重要生态功能区相关产业发展受限，致使生态功能区的经济发展受到限制，丧失的机会成本也应得到补偿。因此，本文认为:森林碳汇效益的补偿对象，应包括生态功能区国有林及集体林的经营管理单位和林区内所有的林农，以充分发挥这些补偿客体在森林保护与经营中的作用。

2．3 森林碳汇效益补偿标准的确定

森林资源的永续利用，是以森林与社会经济环境协调发展为保障的。虽然森林属于可再生资源，但其更新周期往往长达数百年，再生速度明显缓于社会经济发展的速度，即其在一定程度上承载社会经济发展的能力是有限的，这需要加强社会经济环境中每一分子都对森林资源的补偿。因此，可将森林碳汇效益值按黑河市GDP进行配比，经营者按其GDP缴纳森林碳汇效益补偿费。计算公式［1］:森林碳汇效益补偿费基准价=森林碳汇效益产值/万元GDP产值;森林碳汇效益补偿费=森林碳汇效益补偿费基准价×企业万元产值。

本质上讲，国家和区域尺度森林碳储量的估算原理并不复杂，但存在许多实际困难。例如:我国地域广阔、树种复杂，既要考虑各省的差异，又要做到全国统一，还需考虑到各次清查之间资料和方法的连续性、结果的稳定性以及经费的可能性等;所以，选择合适的估算法非常必要［17］。目前，国内外关于森林碳汇计量的方法，主要有样地清查法、模型模拟法、遥感反演法、微气象测定法等，其中样地清查法又包括蓄积量法、生物量法、碳密度法等［18］。本文在综合分析各方法优缺点基础上，选用森林碳密度方法，并结合黑河地区2007年森林资源调查统计数据(表1)，对该地区的森林碳汇效益产值进行估算。计算公式［19］:mC=∑mCi=∑(Si∑mij)。式中:mC为区域森林总的碳储量;mCi为i类型森林总的碳储量;Si为i类型森林的面积;mij为i类型森林第j层的碳密度。

表1 黑河林区主要森林类型面积及其碳密度分布特征

根据计算公式和表(1)测算结果可知:截止到2007年，黑河林区森林总碳储量为3．49×106t，碳密度为178．97 t/km2。其中:土壤层碳储量最高，达2．57×106t，约占该地区森林总碳储量的73．68%;乔木层碳储量8．74×105t，占该地区森林总碳储量的25．04%;灌草层和枯落物层，则仅占总碳储量的1．29%。黑河地区森林碳储量，约占黑龙江省森林总碳储量［20］(6．01×108t)的0．58%。在黑河地区的8种主要森林类型中，软阔叶林碳储量最高，达8．993×105t，约占该地区主要森林类型总碳储量的25．75%;柞树林碳储量7．965×105t，占该地区主要森林类型总碳储量的22．81%;白桦林碳储量5．957×105t，占主要森林类型碳储量的17．06%;硬阔叶林碳储量5．367×105t，占主要森林类型碳储量的15．37%;黑桦林碳储量3．141×105t，占主要森林类型碳储量的9．00%。其它针叶林碳储量1．455×105t，占主要森林类型碳储量的4．17%;其它阔叶林碳储量1．074×105t，占主要森林类型碳储量的3．08%;针阔叶混交林碳储量9．68×104t，则仅占主要森林类型总碳储量的2．77%。根据黑河地区森林资源统计资料表明，中幼龄林是当地森林资源的主体，约占森林总面积的55．63%，因此，如在森林资源面积保持不变的同时加强集约经营，提高森林单位面积碳储量，则整个地区森林资源碳汇潜力巨大。

根据国际上通用的碳汇价格10～15美元/t计算，为计算方便，本文取其平均值12．5美元/t。则黑河地区2007年森林资源碳汇效益总产值为2．74×108元(1美元=6．16元人民币)，而黑河市2007年全年实现国内生产总值1．66×1010元［16］;经计算求得，森林碳汇效益补偿费基准价164．45元(即每万元GDP需缴纳森林碳汇补偿费164．45元)，则企业应缴纳森林碳汇补偿费=164．45×企业万元GDP产值。2007年，黑河地区第二产业总产值为2．649×109元［16］，则其应缴纳森林碳汇补偿费=164．45×2．649×105=4．356 15×107元。根据2008年《黑龙江省统计年鉴》数据［8］，黑河地区5×106元以上规模工业企业共有101家，则可计算出2007年每家企业平均缴纳森林碳汇补偿费约4．36×105元。需要指出的是，这一补偿费用是森林长期生长和积累的结果。假设该地区的森林经过100 a左右可生长到现在的状态，则每家企业缴纳的碳汇补偿费仅为4 356元/a，低于企业年度生产总值的0．09%。综上分析可见，征收森林碳汇补偿费，对相关企业的影响非常小。

3 结论与讨论

采用森林碳密度法，并结合森林资源调查的相关统计结果，可以有效地估算森林资源的碳储量。结果表明:截止到2007年，黑河地区的森林资源总碳储量为3．49×106t，表明该地区森林碳汇效果突出，固碳潜力十分明显。森林碳储量的分配格局，从大到小依次为土壤层(73．68%)、乔木层(25．04%)、枯落物层(1．18%)、灌草层(0．11%);不同森林类型的碳储量分配，从大到小则依次为软阔叶林(25．75%)、柞树林(22．81%)、白桦林(17．06%)、硬阔叶林(15．37%)、黑桦林(9．00%)、其它针叶林(4．17%)、其他阔叶林(3．08%)、针阔叶混交林(2．77%)。

采用按GDP总量配比，确定森林碳汇效益补偿标准的方法是可行的。结果表明:黑河地区森林碳汇效益补偿费基准价164．45元(即每万元GDP需缴纳森林碳汇补偿164．45元)，截至2007年，其应缴纳补偿费共计4．356 15×107元;该地区5×106元以上规模工业企业，平均缴纳森林碳汇补偿费约4．356×104元，其年度应缴纳费用仅为4 356元/a(5×106元以上规模工业企业)，征收森林碳汇补偿费对相关企业的影响非常小。

地方政府征收森林碳汇效益补偿费，是实现林区森林资源保护与经济社会可持续发展的必要途径。根据“向受益者征收原则”，对黑河地区森林资源的破坏者和森林碳汇效益的受益者征收森林碳汇效益补偿费，使黑河地区有足够的资金进行森林资源的保护和恢复。在征收森林碳汇效益补偿费中，应把资金流向作以规定，建议除直接给予当地森林经营单位和居民以经济补偿外，重点放在引导当地居民发展因地制宜的替代产业，如从事生态农林业、生态工业、生态旅游等，在保护森林生态环境的同时实现林农的致富［3］。

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