地区间横向生态补偿制度的内涵特征*

黄征学



地区间横向生态补偿制度的内涵特征*

黄征学

摘要：党的十八届三中全会明确提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”，表明相关的制度建设将会加快。但到目前为止，理论界和实践界对横向生态补偿制度的概念、特征、类型等基本内容都还不甚清晰。通过对横向生态补偿的基本概念和特征进行研究，深入探讨横向生态补偿制度中的补偿方式、补偿标准、补偿思路等内容，以期能为深入研究相关问题奠定基础。

关键词：横向生态补偿制度；内涵；特征

建立生态补偿制度是落实新时期环保工作任务的迫切要求，党中央、国务院对建立生态补偿制度高度重视，并将其作为加强生态文明制度建设的重要内容。地区间横向生态补偿制度作为生态补偿制度的组成部分，其重要性越来越被政府和社会所认识，继新安江流域、海河流域京冀间开展横向生态补偿实践以来，各地对地区间建立横向生态补偿制度也跃跃欲试，党的十八届三中全会也明确提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。但截止到目前，理论界对地区间横向生态补偿制度的概念、特征等问题并没有统一的理解和认识。本文将就这些问题展开研究。

一、地区间横向生态补偿制度的概念

自20世纪90年代理论界提出“生态补偿”的概念以来，学者们对生态补偿的概念和内涵都做了大量研究，这为地区间横向生态补偿制度研究奠定了基础。本部分将从生态补偿的概念着手，研究地区间横向生态补偿制度的概念和内涵。

1.生态补偿的概念

随着生态环境保护越来越受到各国政府的重视，“生态补偿”已成为国内外关注的热点。国内学者在研究生态补偿时习惯将其译为“Ecological Compensation”。国外学者通常用“Payment for Ecological Services”或者“Payment for Environmental Services”，即“生态服务付费”或“环境服务付费”指代“生态补偿”。目前，中美、南美、欧洲国家已初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成了多种类型的生态补偿框架体系。国内学者20世纪80年代中后期开始研究生态补偿，但直到1994年“征收生态补偿费”才正式出现在原国家环保局下发的《关于确立国家环保局生态环境补偿费试点的通知》。“十一五”以来，随着生态环境问题越来越突出，建立生态补偿机制的要求也越来越迫切。国家“十一五”规划明确提出“加快建立生态补偿机制”，并出台了一系列政策文件。2005年以来，地方政府也积极开展生态补偿实践活动，出台了许多地方性的法律规范文件。浙江省作为全国第一个在省域范围内提出完善生态补偿意见的省份，在建立和完善生态补偿方面进行了不懈的探索，为在全国范围内建立和完善生态补偿制度提供了重要的、可供参考的经验。2012年，党的十八大报告再次提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。2013年，党的十八届三中全会首次明确提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年的政府工作报告指出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。2015年中共中央、国务院共同印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》再次提出“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿”。表1详细整理了中国政府文件中有关生态补偿的表述。

但是截止到目前为止，理论界和实践界对“生态补偿”的概念并没有达成一致，代表性的观点主要有三个：一是纯生态学的“生态补偿”。如，《环境科学大辞典》从自然生态本身的角度将生态补偿定义为“生物有机体、种群、部落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。二是环境经济学的“生态补偿”。如，陆新元和王金南（1994）从征收生态环境补偿费的角度

将其定义为“对开发或利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收的，同时用于补偿或恢复开发和利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用支付”。三是综合角度的“生态补偿”。如，李文华（2006）从生态学、环境经济学和经济学的角度将其定义为“用经济手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标”①。其中，第三种观点涵盖了前面两种观点的主要内容，同时还将生态环境破坏者付费，拓展到给予生态环境保护者补偿，突出了地区间发展机会的公平性以及生态环境保护的机会成本，更具有合理性。

本研究认为：生态补偿（Ecological Compensation，EC）是指以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，通过调整保护或损害生态环境主体间的利益关系，将生态保护中的外部性成本内部化，从而调动保护者的积极性的做法。根据生态保护成本、发展机会成本和所提供生态服务价值，由受益主体向生态保护者进行补偿。

2.横向生态补偿的概念

横向生态补偿（Horizontal Ecological Compens⁃ation，HEC）是生态补偿的一种重要方式，是在受益与受损相对明确的主体之间开展的补偿。在目前的理论研究中，很少有将横向生态补偿单独从生态补偿中分离的专门研究。但国内外的实践案例却不少。2003年，墨西哥实施了水文环境服务付费项目（Payment for HydrologicalEnvironmental Services（Pago por Servicios Ambientales Hidrolo’gicos，PSAH）），通过收取水源使用税，为具有重要水文价值的森林生态系统保护付费。在哥伦比亚，考卡河流域的水源使用者要为流域的保护行为付费。在厄瓜多尔，Quito市将水源使用者和电力公司支付的费用建立水基金（FONAG），用来为水源地保护区的保护行为付费②。德国下萨克森州通过征收水资源费，固定一定比例用于水源保护区的保护投入。2011年，财政部、安徽省、浙江省共同设立新安江流域水环境补偿基金，其中财政部出资3亿元、安徽省和浙江省各出资2亿元，共7亿元资金，明确补偿基金专项用于新安江流域水环境保护和水污染治理，开启了国内跨省水环境补偿的序幕。在此之前，福建闽江流域、九龙江流域、晋江流域、浙江金华江流域、浙江德清县水源涵养区、江苏太湖流域等区域都开展了地区间横向生态补偿的试点，取得了较好成效。党的十八届三中全会首提“推动地区间建立横向生态补偿制度”，2014年政府工作报告更明确提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”，至此，地区间横向生态补偿制度建设上升到国家战略层面。

但横向生态补偿的概念目前还没有统一的认识。如，郑雪梅（2006）将其定义为“是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内部化”。苏多杰和王养莉（2008）将其定义为“发生在经济与生态关系密切的区域之间，是由生态受益区向生态提供区支付一定的资金或以其他方式进行的补偿”。这两种认识都有一定道理，但都有局限性。其中，第一种认识将横向生态补偿的区域限定在发达地区和欠发达地区之间，范围过窄。可能大多数的横向生态补偿确实都发生在发达地区和欠发达地区之间，但也不能完全排除发达地区和发达地区之间、欠发达地区和欠发达地区之间，也能产生横向生态补偿。如，前面提到的江苏太湖地区、福建晋江流域等地区，经济相比而言都还是较为发达的。另外，该定义将生态补偿的方式仅仅限定为“市场交换”也不全面。从国内的实践看，横向生态补偿既有市场交易的方式，也有对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。第二种认识对横向生态补偿的对象、补偿方式都有相对明确的界定，但没有涉及横向生态补偿的目的、补偿的内容等。此外，该定义将企业、个人和社会组织提供的生态补偿排除在横向生态补偿范围之外，也不尽合理。从补偿方与受偿方之间的关系看，生态补偿可分为纵向生态补偿和横向生态补偿，纵向生态补偿主要是上级政府通过财政转移支付的方式对下级政府的生态补偿，横向生态补偿主要是不具有行政隶属关系的地区之间的生态补偿。

综上，根据学者们的研究，结合生态补偿的定义，本文将横向生态补偿界定为：为获得优良的生态产品，与提供生态产品区域关系密切的区域之间、企业、个人和社会组织，根据生态保护成本、发展机会成本和所提供生态服务价值，由生态受益方向生态产品提供方进行的补偿。这里需要强调的是，“与提供生态产品区域关系密切的区域之间”主要指不具有行政隶属关系的区域，既可能是省与省、市与市、县与县等同行政层级的行政区之间，也可能是省与市（地级市）、省与县、市与县等不同行政层级的行政区之间。

3.横向生态补偿制度的概念

旧制度经济学创始人之一凡勃伦将制度定义为“个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活伦理。如果就其一般特征来说，则这种精神态度或生活理论，说到底，可以归纳为性格上的一种流行类型”③。艾尔森纳把制度定义为一种决策或行为准则，后者控制着多次博弈中的个人选择活动，进而为与决策有关的预期提供了基础。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。新制度经济学的代表人物诺斯将制度定义为“规范个人行为的规则”。因此，尽管新旧制度经济学家对制度定义的表述有所不同，但都承认制度是约束和规范个人行为的各种规则。制度可分为正式制度和非正式制度。其中，正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，它通常是成文的并由权力机构来保证实施，如法律、法规、政策、规章、契约等。非正式制度是人们在长期社会交往过程中逐步形成的，并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定强制性，且一旦确立就会形成制度刚性，对经济社会活动产生约束。非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点。本研究所提到的制度都是正式的制度。

根据前面对横向生态补偿和制度的界定，本文将横向生态补偿制度定义为：调整保护和改善生态环境相关方利益关系的一系列行政、法律和经济手段的总和，主要是对生态补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、监督管理等方面做出的制度性安排，如图1所示。

图1　区内补偿的主体关联

二、生态补偿的特征

横向生态补偿是生态补偿的重要组成部分，其拥有与生态补偿相同的特征。

1.外部性内部化

生态环境保护的外部性主要体现在生态环境保护产生的正的外部效应和毗邻区域无偿享有生态产品而产生正外部效应。古典经济学家庇古认为，解决生态环境保护中的市场失灵，需要通过征税和补贴的方式，使外部成本内部化。新制度经济学家科斯认为，在交易成本为零的条件下，只要产权明晰，就可以通过市场交易的方式，解决生态环境保护的外部性问题。生态补偿制度，就是将利益关系相对明确、产权相对清晰、交易成本相对较低领域的外部成本通过市场化的方式内部化，对产权界定有难度、利益关系不明确、交易成本相对较高领域的外部成本通过征税和补贴的方式内部化，以实现生态环境保护的目标。

2.补偿标准复杂化

理论上讲，生态补偿标准的确定要包含三方面的内容：所提供生态服务价值、生态保护成本和发展机会成本。根据“庇古税”理论，生态补偿标准为私人成本和社会成本的差额，即边际外部成本。只有当边际外部成本等于边际外部收益时，环境效益才能实现最大化。但由于目前生态系统服务价值资本化的研究尚不成熟，现有的评价理论和方法并不能提供令人信服的计算依据。除此之外，以保持生态系统健康、持续发挥功能为基础，分析生态系统所需的各项经营成本，补偿生态环境保护过程中所导致的直接经济损失也存在分歧。以国际社会普遍接受的补偿机会成本为例，也面临机会成本涵盖的范围、机会成本计算方式等问题的困扰。在实践中对生态补偿标准的确定，除理论标准外，还需要根据政府财力、交易主体意愿，合理解决补偿标准上下限、补偿等级划分、等级幅度选择、补偿期限长短、补偿范围大小等问题。

3.补偿方式多样化

生态补偿是一项浩繁的工程，涉及面广，需要综合利用行政、经济、法律等手段，调动各方面的力量共同参与，多方筹资、多样化补偿。国内外的实践也表明，生态补偿存在多元的补偿方式和途径。从生态补偿支付形式看，有政策性补偿、资金性补偿、实物性补偿与智力性补偿。其中，资金性补偿是最重要的补偿方式，包括财政转移支付、担保贷款、补偿金、补贴、退税、贴息、赠款、加速折旧、减免税收等。从生态补偿实施机制看，有政府性补偿和市场性补偿。其中政府性补偿方式主要包括财政转移支付、生态保护项目实施、征收环境税费、差异性的区域政策；市场补偿性方式包括一对一交易、公共支付、市场贸易及生态环境标记等。

4.生态产品资本化

环境经济学理论表明，整个环境都是资源、都具有价值。而生态服务功能被广泛使用的价值主要由五部分构成：使用价值、非使用价值、直接使用价值、间接使用价值、选择价值等。有些生态价值可以通过市场交易直接显现（自然资源），有些则是隐性（自然环境）价值。建立生态补偿制度，就是使用生态环境也要支付相应的费用，让生态的隐性价值显性化，最大限度地利用经济手段保护生态环境。同时，将生态产品资本化，让生态保护者和投资者获得合理的回报，调动生态产品提供方从事生态投资并促使生态资本增值的积极性。

三、横向生态补偿特有的特征

除与生态补偿拥有共同的特征外，地区间横向生态补偿还有自身的特点。

1.行政隶属关系不同

纵向生态补偿主要是上级政府对下级政府的补偿，包括中央对省级政府补偿、省级政府对市县级政府补偿、市级政府对县级政府补偿等，如中央政府对重点生态功能区的补偿、浙江省对钱塘江源头区的生态补偿、泉州市政府对晋江流域上游南安、安溪、永春和德化四县市的补偿等。而横向生态补偿的主体多是跨行政区的（如跨省、跨市、跨县），补偿方与受偿方并不存在行政隶属关系，补偿主体之间既可以是平级的关系，也可以是不同层级的关系，如新安江流域下游的浙江省对上游安徽省黄山市的补偿、海河流域北京市对河北省张家口、承德两市的生态补偿都是不同层级政府之间的补偿，福建省九龙江流域下游的厦门市对上游龙岩市的补偿就是相同层级政府之间的补偿。

2.生态损益关系明确

生态产品的公共产品属性使得受益主体的确定存在较大困难。而对于生态损益关系不明确的区域的生态补偿，如森林、草地、湿地等，主要通过纵向生态补偿解决。对于生态损益关系相对明确的区域，如流域的上下游之间、调水工程中调水区和受水区之间等，应建立横向生态补偿制度，以提供生态产品的数量、质量为基础，根据生态保护建设的直接成本和放弃发展经济的机会成本，以及受益区域的支付意愿，通过市场交易共同确定补偿的标准。此外，对于资源开采地区，按照“谁受益，谁补偿”的原则，根据资源开采造成的生态损失成本，确定横向生态补偿标准。

3.市场发挥主要作用

纵向生态补偿主要是通过财政转移支付、重大生态建设工程、专项基金等形式由上级政府对下级政府进行补偿，补偿的资金额度受财政实力约束明显，补偿的金额与生态功能在全国、全省、全市的重要性相关。而横向生态补偿中生态损益关系明确，可以通过提供生态产品的数量和质量，由生态产品受益方和生态产品提供方通过谈判的方式协商解决生态补偿的范围、标准、方式，市场交易特征显著，生态产品价值更为凸显。横向生态补偿主要包括水权交易、排污权交易等市场补偿方式以及共建园区、智力培训、对口协作等政府补偿方式。

4.补偿关系责权利对等

开展纵向生态补偿时，政府虽然也会对生态产品提供方提出要求，但实际执行情况往往难以度量和考核，缺乏相应的监督惩处机制。如重点生态功能区、退耕还林、草原保护、湿地保护等，政府每年都安排财政资金予以补偿，但实际效果衡量非常困难。有些地方可能享受了政府的生态补偿，但提供生态产品的数量和品质却在下降。相反，有些地方没有享受政府生态补偿，但生态环境却在稳步提升。这就是纵向生态补偿责权利不对等的表现。而横向生态补偿由于多数都是市场契约，一般会对生态产品受益方和生态产品提供方提出对等的责权利要求。具体而言就是，受益方有享受规定数量、规定品质生态产品的权利，但需要给提供方一定的补偿；提供方有获得生态补偿的权利，但也要按规定提供生态产品，并且保质保量。补偿方与受偿方之间权责利是对等的，补偿效果也是能够监督和考核的，并有相应的奖惩机制。

注释

①在2013年4月国家发改委主任徐绍史代表国务院向全国人大常委会作的《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》中对“生态补偿”的定义为“在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排”。②引自杨光梅、闵庆文、李文华、甑霖在《生态学报》2007年第10期发表的文章《我国生态补偿研究中的科学问题》。③引自凡勃伦专著《有闲阶级》第139页，北京商务印书馆1983年出版。

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（责任编辑：平萍）

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The Characteristics and Connotation of Regional Horizontal Ecological Compensation

Huang Zhengxue

Abstract：The Third Plenary Session of the Party’s Eighteen clearly proposal“promoting inter-regional ecological compensation system as horizontal”，it indicates that the associated system construction will be accelerated. But so far，the concept of the theory and practice of horizontal ecological compensation system characteristics，feature and other basic elements are still not very clear. In order to further investigate the way the horizontal ecological compensation system in compensation，compensation standards，compensation ideas，etc.，this article Starts from the basic concept of ecological compensation laterally，analyzes the characteristics and feature of horizontal ecological compensation，in order to lay the groundwork for further research related issues.

Key Words:Horizontal Ecological Compensation; Concept; Characteristics

作者简介：黄征学，男，国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所国土规划室副主任，副研究员（北京100038）。

*基金项目：国家发展和改革委员会宏观经济研究院2014年度重点项目“政府间横向生态补偿问题研究”（A2014051006）。

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2015）06—0124—06

收稿日期：2015—08—10