对编制水利行业政府购买公共服务指导目录的思考

2015-03-05马毅鹏

中国水利 2015年13期

马毅鹏，刘汗

（水利部发展研究中心，100038，北京）

推动政府购买公共服务，对转变政府职能，提高公共服务供给效率和质量，满足人民群众日益多元化的公共服务需求，培育公共服务市场，促进公共服务社会组织发展都具有十分重要的意义。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。为了加快水利行业政府购买公共服务改革进程，2014年1月发布的《水利部关于深化水利改革的指导意见》中对创新水利公共服务提供方式提出了要求，明确指出要“研究制定政府购买水利公共服务的指导性目录”。因此有必要对编制水利行业政府购买公共服务指导目录的思路、目录分类方式、购买的具体领域等进行深入思考。

一、政府购买公共服务指导目录的内涵和作用

目录一般具有导读功能、报道功能和检索功能。政府购买服务指导目录，可以定义为政府向社会公开发布购买服务范围、种类、内容和标准等信息，并引导社会力量有序参与政府购买公共服务的重要指导纲要。政府购买服务指导目录是推动政府向社会力量购买服务的顶层设计，对保障政府购买服务的顺利实施具有重要意义。

目前国内已有广东、上海、北京、江苏、山东、安徽等多省（直辖市）出台了政府购买服务有关实施意见，部分地区还制定了政府向社会力量购买服务指导目录。各地指导目录虽然没有统一的格式和分类标准，但大多包括服务性质、类别、内容3个方面。

服务性质主要解决 “什么能买”的问题。明确政府购买服务性质，主要为了确保政府购买的服务是适合采取市场化方式提供且社会力量也能够承担的公共服务，防止一些地方政府借助外包推卸公共服务职责。与群众切身利益密切相关、与百姓日常生活直接关联的公共服务应优先纳入政府购买服务范围，同时兼顾事务性管理以及履行政府职责所需的辅助性服务。

服务类别主要解决“谁要购买”的问题。政府购买服务的主体是经费由财政承担的各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要通过购买服务方式提供公共服务。政府购买服务种类主要按照政府购买服务主体行业进行分类，如：教育、社会保障、医疗卫生等，既有利于明确购买主体，也有利于落实具体责任。

服务内容主要解决 “购买什么”的问题。政府购买服务是满足群众多样化及异质化要求的需要。如果对购买服务内容认识模糊或偏差，不能很好地把握公众需求，最终效果可能会与政策初衷南辕北辙。政府购买服务内容必须以群众需求为方向，通过论证会、问卷调查等方式征求民众意见，政府购买服务内容也应随着经济社会发展动态调整变化，适应群众所需。

二、经验借鉴及启示

本文以安徽省和民政部为例，通过梳理其已有经验做法，试图总结提炼出对编制水利行业政府购买公共服务指导目录的有益启示。

1.安徽省政府向社会力量购买服务指导目录

如表1所示，《安徽省政府向社会力量购买服务指导目录》共有三级目录，分别为性质（一级目录）、类别（二级目录）、主要内容（三级目录）。

为了进一步增强指导目录的实操性，省级不同行业主管部门对指导目录中涉及的领域及内容进行了细化。以基本公共卫生服务为例，基本公共卫生服务仅仅是《安徽省政府向社会力量购买服务指导目录》中“基本公共服务”（一级目录）—“基本医疗卫生类”（二级目录）下的三级目录主要内容中提到的一个方面，并未展开。2014年7月，安徽省财政厅与安徽省卫生和计划生育委员会联合印发了《安徽省政府购买医疗卫生服务实施办法》，对基本公共卫生服务等5个领域分别制定了相应的实施办法，其中“政府购买基本公共卫生服务实施办法”将购买内容进一步细化到了11类43项。

表1 安徽省政府向社会力量购买服务指导目录（部分摘录）

2.民政部购买社会服务指导目录

2014年2月，民政部发布了《2014年民政部购买社会服务指导目录》（见表2），主要特点包括以下3个方面：第一，明确了指导目录的实效性，方便每年根据上一年度目录实施情况及工作需要进行调整。第二，一级目录服务性质、二级目录服务类型、三级目录服务项目都相应地设置了代码，便于直接应用实施。第三，目录包括服务性质、类型、项目、内容、承接主体要求、评价标准等六大要素，更加全面。

3.重要启示

（1）指导目录是开展政府购买公共服务的顶层设计

编制指导目录的意义是从宏观上明确哪些公共服务领域适于开展政府向社会力量购买，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）明确要求“研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录”，各地在实践中也都制定了相应的指导目录，或者在省级文件中明确要求尽快编制指导目录。通过编制指导目录，研究确定适于本地或本行业开展政府购买公共服务的领域，对下一步选择各年度政府购买服务的具体项目具有重要的基础性作用。

（2）必须有相应的指导意见或规定保障指导目录的实施

指导目录仅仅明确本地区或本行业当前适于开展政府购买公共服务的领域，为了保障指导目录的具体实施，还需进一步明确购买主体、细化购买内容方式、项目选择方式、承接主体的选择、购买程序、合同管理和绩效评价等方面的内容。这些都必须有相应的指导意见或规定来保障。此外，指导目录并不是一成不变的，随着形势的变化，结合购买服务实施的效果，部分领域可能要从指导目录中拿出去，新的领域可能要纳进来，因此也要在相关规定中明确指导目录的实施年限或修订规则。

（3）指导目录在具体实施中还需进一步细化

通过案例中各省的指导目录可以看出，目录中对于某一领域的描述仍然过于宏观，以《安徽省政府向社会力量购买服务指导目录》为例，基本公共卫生服务是其三级目录中的一小点，而通过制定具体的实施办法，将购买内容进一步细化到了11类43项基本公共卫生服务，从而形成了能够直接指导确定政府购买服务项目的依据。由此可见，在具体实施中，还需对每一领域进行更为细致的划分，形成具体的实施目录。

三、水利行业政府购买公共服务指导目录的初步构建

统筹考虑水利行业的特点，以及未来推进水利改革的重点方向，对水利公共服务进行科学分类，具体分析能够向社会力量购买的水利公共服务领域和具体内容，并在此基础上初步完成水利行业政府购买公共服务指导目录的构建。

表2 2014年民政部购买社会服务指导目录（部分摘录）

1.准确界定水利公共服务中适于向社会力量购买的服务领域

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务。凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。

在明确购买服务的领域和内容时，要紧密结合当前实际，既要体现全面性，把当前适于开展服务购买的水利公共服务都纳入进来，也要考虑一项新制度推进的渐进性，坚持有抓有放，先易后难，确保制度的可行性。因此，综合国务院有关规定及社会各界对政府购买公共服务的认识，在明确适于向社会力量购买水利公共服务时，初步应坚持以下几个原则：

一是要选择对于政府简政放权、建设服务型政府具有积极意义的公共服务项目。如部分资质资格认定、技术鉴定、技术培训等，完全可以通过政府购买服务的方式交由行业协会等社会组织承担。

二是公共服务项目要具备一定社会承担能力。向社会推广购买的公共服务项目应是项目开展技术较为成熟，具有承担能力的社会组织已经初具规模。如水利工程的建设和运行管理、水利研究项目等。

三是法律法规明确规定的政府职能，或目前暂不适宜通过市场化方式由社会力量承担的公共服务，则不适宜纳入政府购买。如政府的行政监督、检查、执法等职能不可进行服务购买。考虑到项目属性和发展水平等因素，部分水利工程的运行管理也不适于开展服务购买，如部分重要防洪工程的运行管理等。

2.明确政府购买水利公共服务的分类及相应内容

参考地方编制指导目录的相关经验，按照水利公共服务的性质，可将水利公共服务划分为水利公共产品供给、水利技术服务、水利公共秩序维护等三大类型。

（1）水利公共产品供给

水利公共产品主要包括由各类水利基础设施提供的供水、排水、防汛、抗旱、除涝等服务。这些服务是水利行业的基本职能，是为人民群众生产生活提供保障的根本基础，具有极强的公益性和基础性。水利公共产品的生产过程，主要包括水利基础设施的建设管理、运行管理和维修养护，其中的经营性项目和准公益性项目可通过PPP模式吸引社会资本进入，对于自身无法通过“使用者付费”取得收益、主要依靠“政府付费”的公益性项目，可通过政府购买服务的方式鼓励社会力量参与，提高服务水平和供给效率。

对于合适的新建工程，通过公平公开的方式选择合适的社会机构负责水利设施的建设管理及运行维护，政府通过付费的方式为社会力量获得合理回报创造条件。对于合适的已建工程，可通过政府购买的方式选择合适的社会力量负责水利设施的运行管理和维修养护。在向社会主体购买水利公共产品供给服务过程中，政府的核心工作是明确服务的标准，保障服务的效果并为服务付费，并具体由水行政主管部门根据法律法规做好监管工作。考虑到工程的属性和发挥的作用，防汛抗旱等减灾类工程的运行管理不宜向社会机构购买。

（2）水利技术服务

①水利公共信息服务

定期及时向社会发布水情、雨情、汛情、旱情等水利公共信息，是各级水行政主管部门的基本职责，也是水利公共服务供给的重要内容。受制于政府部门成本、效率、专业性等因素制约，应集合社会组织、机构和企业等各方社会力量具有的不同专业技术优势，提高水利公共信息服务不同工作环节的效率和质量，整体提升水利公共信息服务的能力和水平。

政府向社会力量购买水利公共信息服务主要是向有技术条件的社会机构购买各类水文信息和洪涝灾害信息的采集、传输、技术处理、分析等服务，购买水利统计数据的采集、处理、分析、汇总等服务。

②水利科技研究

组织做好水利行业基础科学研究，促进行业技术水平持续进步是水行政主管部门的重要职责。通过向社会力量公开购买水利科技研究服务，能够激发社会研究活力，提高科研产出，促进科研资金使用效率的提升。

政府向社会力量购买水利科技研究主要是向社会力量购买水利行业基础性科技研究、咨询及成果转化、基础性科学人才培训、科技情报收集、科技知识普及与推广、科技学术交流等服务。

③水利公共政策制定

公共政策的制定往往涉及广大人民群众的切身利益，必须强化政府的主导地位，同时也亟须改革传统的公众有效参与不足、民意表达不畅的公共政策制定模式。应当通过政府购买服务的方式适当推动研究机构和社会团体参与到水利公共政策的制定过程中来，通过社会力量促进部分社会公共问题由公众议程进入政府议程，并为政府提供合理、可行的水利公共政策制定方案，提高水利公共政策的科学性和亲民性，最终提升水利公共政策的实施效果。

政府购买水利公共政策制定服务主要是向社会力量购买水利公共政策调查、研究、咨询、讨论、评估等服务。

④水利行业管理

加强行业管理，做好行业发展规划，做好行业从业资格认定和准入管理，长期以来一直是水行政主管部门的职责，但是随着我国深入推进简政放权和减少行政审批事项的改革，其中的部分职能要逐步从水行政主管部门剥离出去，通过政府购买服务的方式来实现。

表3 水利行业政府购买公共服务指导目录基本框架设计

政府购买水利行业管理服务主要是向社会力量购买水利细分行业从业资格的标准制定与政策研究、行业信息收集与发布、从业资格认定、准入条件审核等服务，还包括行业布局等总体规划研究、专项性规划研究、规划评估等服务。

（3）水利公共秩序维护

化解水事矛盾、应对涉水突发事件、处理涉水违法行为、维护水利公共秩序、确保水利设施和机构正常运转、保护人民群众合法用水权益是政府的重要职责。这其中的水行政执法工作涉及国家法律的权威性和严肃性，执法主体必须是各级水行政主管部门。但是在部分咨询、鉴定、评估、协调、谈判等工作中，通过鼓励和引导社会主体参与，发挥社会力量具有的独立性和中立性优势，往往具有增加透明度、提高公信力、提升处置效率等优势，因此应积极利用政府购买服务的方式引导社会力量参与。

对于水事纠纷、涉水突发事件，政府可以通过购买相关行业协会、专业鉴定检测机构等社会组织开展调解、谈判、协调、检测、评估、分析、鉴定等服务。此外，水利移民安置补偿中的安置工程建设、移民再就业等服务也可通过向社会力量购买服务来完成。

3.构建水利行业政府购买公共服务指导目录

借鉴相关经验，将水利行业政府购买公共服务指导目录分为三级目录。根据对水利行业公共服务的分类，编制完成水利行业政府购买公共服务指导目录的基本框架，见表3。

四、保障指导目录实施的政策建议

为了确保指导目录发挥良好作用，促进水利公共服务水平的提升，必须通过一系列政策措施保障水利行业政府购买公共服务的顺利推进。

1.尽快出台“关于推进水利行业政府向社会力量购买公共服务的指导意见”

指导目录仅明确了水利行业适于开展政府购买的公共服务类型和内容，而如何保障目录实施，还需要用法律法规或政府规范性文件的形式进一步明确购买流程、承接主体资质要求、不同项目类型的选择方式、绩效评价等方面的内容。考虑到水利行业的实际情况，为了尽早推动该领域的改革，应尽快出台“关于推进水利行业政府向社会力量购买公共服务的指导意见”，作为指导水利行业政府购买公共服务的顶层设计，引导改革方向。

2.各地应因地制宜制定本地实施目录

水利行业政府购买公共服务指导目录是统筹全国水利行业公共服务购买的宏观指导性文件，各地要在全国水利行业政府购买公共服务指导目录的指导下，紧密结合本地水利发展需要、当前发展水平和开展公共服务购买的可能，科学制定本地政府购买水利公共服务实施目录，或将适于开展公共服务购买的水利领域纳入当地政府综合指导目录，明确服务种类、性质、内容和具体实施项目。