检察机关支持环境公益诉讼的实践与思考

杨洁

（天津市滨海新区人民检察院 法律政策研究室，天津 300457）

·司法理论与实践·

检察机关支持环境公益诉讼的实践与思考

杨洁

（天津市滨海新区人民检察院 法律政策研究室，天津 300457）

检察机关依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等支持起诉。根据最高人民法院的司法解释，检察机关支持起诉的对象是社会组织，起诉范围限于环境民事公益诉讼。从实践来看，支持民事公益诉讼的案件应受到严格限制，限定为严重侵害国家和社会公益的环境污染案件、破坏自然资源或者有环境污染隐患等重特大案件。检察机关支持内容范围宜严格限定原告诉讼请求范围，诉讼利益归属应体现公益性。

环境民事侵权；环境公益诉讼；民事检察

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）已于2015年1月7日起施行，其在第11条中正式规定：检察机关支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。从而为长期存有争论的检察机关能否参与环境民事公益诉讼的问题给出了明确答案。笔者结合近年来检察机关支持环境民事公益诉讼的实例进行分析，试就检察机关支持环境民事公益诉讼的若干问题略陈管见，仅与同仁探讨。

一、检察机关支持环境民事公益诉讼的案例分析

支持环境公益诉讼典型案例一览表（截至2015年1月）

通过分析案例，可以看出基层检察机关是支持起诉的主体，共9件，占到全部案例的64.29%。地级院有5件，占到35.7%，但还没有省级院参与的案例。说明支持起诉的民事公益诉讼改革探索发端于基层，上级院还是普遍较为谨慎，或是受制于审级限制而难以实施；从地域分布上来看，江苏（6例）最多，其次是广东（3例）、云南（2例）等。笔者分析，这主要是长三角、珠三角经济较为发达，同时作为经济的副产品，环境污染和生态破坏问题也较为严重，加之此地处于改革开放前沿，地方检察院思想开放，探索公益诉讼的动力也较强。地处西南内陆的云南因法院系统在全国较早开设环保法庭，相应的检察机关支持民事公益起诉工作开展得也较早；14件案例中已有11件案件结案，其中判决结案10件，占到已结案件的90.91%，检察机关撤诉1件，撤诉的前提是已经达成有利于原告的和解协议。从11件已结案件分析，均已达到让原告满意的胜诉和生态修复的预期效果。

二、检察机关支持环境民事公益诉讼的主要难题

（一）支持起诉的法律地位问题

检察机关直接提起环境民事公益诉讼的最大障碍是民诉法关于原告的直接利害关系人资格限制，也是最高法院限制检察机关公益诉讼原告资格的主要依据。在2004年6月17日，最高人民法院在给湖北省高级人民法院的关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函[（2002）民立他字第53号]中明确指出：“检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回起诉。”在司法审判实务中，该复函成为很多地方人民法院反对检察机关提起公益诉讼的理由之一[1]。最高人民法院始终对检察机关成为民事公益诉讼原告资格持保留态度，而倾向于将非政府社会组织作为公益诉讼原告，专门机构也列入原告范围，如2010年8月最高人民法院印发法发(2010]18号《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知第13条规定法院要妥善审理各类环境保护纠纷案件，保障和服务推进节能减排和环境保护，其中明确规定“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。这说明最高法院倾向于环境保护行政部门代表国家提起环境公益诉讼，而不是检察机关，但在实践中对检察机关支持原告提起民事公益诉讼则持肯定和支持态度[2]。就14例案例来看，原告为个人的有2例，环保联合会或其他环保公益组织5例，环保局2例，其他为镇政府、城建局等一般行政机关。2012年修改的《民事诉讼法》开创了我国环境公益司法救济机制的先河，突破了传统的当事人理论，将法律规定的机关和有关组织确定为公益诉讼的起诉主体。2014年修正后的《环保法》规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可向法院提起诉讼。”公民个人和检察机关都不能作为原告，但法院的司法解释将检察机关定位为支持起诉的首选主体，14个案例也证明了这点，法院对检察院支持起诉主体地位给予尊重并在判决中体现出来，实践证明，检察机关作为环境民事权益支持起诉人的法律地位是得到法院认可，当前应从受案范围、诉讼请求类型、支持程度、是否适用反诉及调解等方面加以完善。

（二）支持起诉的方式选择问题

分析本文中的案例，可以看出检察机关支持起诉的方式在实践中存在不同的做法。大致分为出庭（9例）与不出庭（5例）两种基本类型。部分检察院支持起诉的形式流于简单，选择通过向法院提交支持起诉意见书来表达检察机关的书面意见，而检察院在庭审环节不出庭，不对支持起诉意见书进行辩论。有的通过调解促成原告与被告在庭前和解。如浙江省嘉兴市南湖区检察院在调查取证的过程中，检察人员对该厂负责人朱某进行了法制教育，使他认识到生产经营的违法性，并于同年12月14日出具保证书，主动承诺在2010年1月20日前拆除所有生产设备并搬离，由检察院、环保部门、七星镇政府验收确认，如果不能履行承诺，愿意接受处罚。随后，朱某立即按保证书条款履行了相关承诺，停止了橱柜面板的生产经营，拆除生产设备，分批遣散员工和清理场地。鉴于朱某认错态度诚恳，积极整改，诉前和解的意愿强烈，赔偿方案使受害居民满意以及在停止生产经营的同时，还考虑到了企业及员工的后续生存问题等情况，南湖检察院和南湖环保局于2月9日向朱某送达了终止审查的告知函。也有部分检察机关倾向于对支持起诉的形式不宜一刀切，而应视情况而定，特别是根据原告诉讼请求和诉讼行为能力的不同而采取不同的支持起诉方式，如直接代理或间接代理。对原告为取证能力较差或社会地位较低的弱势个体，在其环境权益受到严重侵害而又难以获得外力帮助的情况下，检察机关可采取直接代理的方式全程支持被害人将诉讼进行到底，或主导和解，达成对原告方有利的赔偿协议。如浙江省嘉兴市南湖检察院支持相关居民对家饰佳橱柜厂非法排污行为提起公益诉讼，在检察机关强有力介入下，被告方感受到压力而与原告达成和解，原告的合法权益得到及时救济。实践中支持起诉方式的多样性需要在理论上给予必要的澄清和回应，从更深的层次上思考检察机关支持起诉的做法，同时考虑给予必要的规范。

（三）支持起诉的具体诉求和裁判结论的协调难题

实践中，检察机关支持原告诉求多集中于要求被告方停止侵害的或直接提出赔偿请求的，大部分是同时提出，而其他诉讼请求并不多见。学界对此的争议主要是集中于检察机关作为支持起诉方是否有自己独立的主张，能否支持原告向被告提出赔偿损失及如何界定支持的数额标准等具体问题，对法院判决被告支付的赔偿金是全部归于原告还是作其他处置等也存在争议。在本文案例中，检察机关支持起诉的具体诉求均为停止侵害、恢复原状、赔偿损失等行为性要求，其中赔偿损失的诉求占到大多数，超过9例，多数获得法院支持。对于赔偿金的处置，目前有四种方式：1.直接用于环境修复。如泰兴市法院判处江苏常隆农化有限公司等6家单位赔偿环境修复费用160666745.11元，用于泰兴市的环境修复；2.赔偿给当地实际受害人。太仓市法院判处被告振兴公司给付原告太仓港区管委会污水处理费180751.5元；3.赔偿金全部交付财政。如部分法院判决赔偿款项由原告（主要是环保机关或社会公益组织）转交国库；4．列人专项基金，如昆明法院判令被告支付人民币417.21万元，款项汇入“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”。上述四种环境污染赔偿金的处置方式不尽相同，有其合理性的一面，但有关赔偿金赔付数额和标准等方面缺乏法律统一规定，规范性不足，容易导致公益诉讼的保护面因受理法院各异而不尽一致，有损法院的审判权威性，而检察机关支持环境公益诉讼的公平正义性和实际效果也受到影响。

三、检察机关支持环境民事公益诉讼的路径探索

（一）诉讼基本原则

1.维护环境公益原则。环境公益诉讼所对应的是民众的环境权，环境权是现代社会基本人权之一，是社会个体及公众对所生存的自然生态环境受到法律保护和生命健康因环境污染受损而得到救济的社会权利，是保护一种人类生存和发展所需要的环境条件，它是公民与生俱来的、不可剥夺的基本人权。因此，任何人实施的环境侵权行为都损害了所有人的环境利益。环境污染与侵害的对象常常是不特定的多数人，很多环境污染和生态破坏行为并不直接侵犯特定的公民、法人或其他组织的合法权益，其影响的是社会公益，是人们的环境权。在因环境事故导致的纯公共环境污染损害问题中，在公共环境民事权利主体缺位时，法律规定的机关和社会团体可以提起公益诉讼。检察机关作为支持起诉人其目的就是支持环境污染受损方或环保组织，作为民事原告请求司法救济和维持环境公益。鉴于检察机关办理支持起诉案件时,诉讼利益具有鲜明的公益性，因此检察机关在环境民事公益诉讼中不得向被支持的原告收取任何办案费用，而法院亦不能向检察机关支持起诉活动收取任何费用。

2.检察监督原则。在环境公益诉讼中，如果案件标的涉及的是国家和社会的环境公益，被支持的原告方不得任意变更、放弃自己的诉讼请求和相关的诉讼权利。而在此种情况下，检察机关不仅是支持人还是监督人，其不仅有监督人民法院立案的职能，包括派员旁听庭审的职能，抗诉的职能，监督执行的职能，还有监督负有责任的国家机关协助调查取证的职能，监督原告方滥用诉权侵害公益的职能等。如对被支持的原告方放弃诉讼请求而私下与被告方达成民事和解而损害环境公益的，检察机关则放弃支持，同时向当事人提出意见或建议以及时纠正当事人滥用诉权的行为。

3.有限介入原则。各级检察院应对民事诉讼程序中的当事人意思自治原则给予必要的尊重，在支持起诉活动中做到支持不代替，在维护国家和社会公共利益的前提下，可允许公民个人提出自己的诉讼请求，不得阻碍或采取其他强制性手段干涉其意思自治权利。

4.穷尽救济原则。各级检察院可以将受理申请作为支持起诉的启动程序，将督促起诉程序作为支持起诉的前置程序。如果受损害单位或公益团体收到检察建议书后及时提起了诉讼，而且完全有能力进行诉讼，那就不需要检察机关的支持了[3]。但受损害单位或公益团体其能力范围内寻求了各种救济途径仍然得不到救济的，因无力起诉而向检察机关请求帮助的情况下，在尊重和不违背受损害单位意愿的前提下，检察机关应其申请支持原告提起环境民事公益诉讼。

（二）具体操作程序

检察机关支持起诉，是指当出现公益诉讼受损的民事侵权行为时，对民事权益受到不法的受害人或有起诉意愿的公益组织可以作为原告提起公益诉讼，但由于法律知识欠缺或起诉能力受限等情况而起诉不能的情形，检察机关为其提起公益诉讼提供协助、指导[4]。现行《民事诉讼法》对检察机关支持起诉只规定了原则性的条文，就检察机关支持起诉的范围和条件，支持起诉的方式、支持起诉职能承担的部门，证据的获取等一系列基础性程序问题均未作规定。笔者认为，检察机关应在实践中创新支持起诉方式，如在诉前检察机关可为向损害单位或其他原告提供法律咨询、帮助调查取证。支持起诉案件进入诉讼程序后，检察机关可以参与程序性的诉讼活动。诉后在办理支持起诉案件的过程中发现了职务犯罪的情形，就应当依法查处；如果发现已生效民事裁判存在实体或程序违法的情形，就应当依法提出抗诉；如果发现某些国家单位存在违法的情形，还可以依法发出检察建议书或纠正违法通知书，等等。具体程序可作如下设计：1.受案范围限于本辖区重特大环境污染案件，且损害不特定多数人的环境民事权益。此时检察机关可根据《民事诉讼法》第15条和《解释》第11条规定及时介入，支持原告起诉；2.检察机关受理支持起诉申请并进行初步审查，其中对当事人个人起诉的，应要求提供其合法权益遭受损害和自身无能力提起诉讼的初步证据，并提供已穷尽其它救济方式，仍未保护其合法权益的证明材料。在审查时限上，笔者建议以7个工作日为限，在7日内须将是否支持的书面决定送达当事人，做到与一般案件的受理审查时限同期；3.检察机关支持起诉的程度依支持对象而定，当支持行政主管机关或社会环保组织等强势组织作为原告时，应该只限于提供支持起诉意见书和诉讼技巧方面的支持；当事人个人等弱势个体为支持对象时，应参与诉讼的全过程，帮助其调取证据、提供庭审指导等，但不宜参与法庭辩论，防止造成诉辩失衡[5]；4.在公益诉讼中如果被告对自身的违法行为有深刻的认识且已最大限度地采取了救济措施，应当允许原告与被告自行达成调解或和解协议。而且在和解条件具备且不损害国家和社会公益的前提下，检察机关应积极参与到当事人的诉前和解中并促成当事人达成和解协议；检察机关还应对和解过程及协议履行情况进行监督。在和解达成后，在不影响环境公益的前提下，检察机关可以撤回支持起诉的请求。

（三）诉讼利益归属

理论上，诉讼作为有风险的司法活动，一旦参与就会有败诉风险，败诉一方必须承担相应后果；实践中，尚未出现检察机关在公益诉讼败诉的案例，但检察机关对一般民事案件抗诉后却未被法院改判的案件偶有发生，印证了诉讼之风险。被支持的原告在败诉后，若找到检察机关申诉，检察机关应对申诉事由进行审查，对因法院存在审判违法情形导致败诉的，提出纠正民事审判违法检察建议。同时，由于各级检察院在支持起诉过程中是作为国家和社会公共利益的代表，其胜诉成果是普惠大众的，因此应当对诉讼所得的处置方式进行规范。对于损害赔偿金的归属，建议采取三种方式：一是按比例支付给诉讼案件中法院登记了的受害人，作为损害赔偿；二是作为奖励发给为环境公益事业做出贡献的公民或社会组织；三是将获赔的金额设立或纳入已设立的专项基金，该基金可以由相关政府职能部门管理，也可以由相应领域的公益团体以信托基金的方式运作，定期对外公布收支明细，保证专款专用[6]。应主要用于包括支付法院的环境民事公益诉讼案件受理费，检察机关的申请执行费、鉴定评估费、调查取证费，受害者的损失赔偿费以及最重要的环境修复管理费，用于破坏的公共利益的恢复与保护。

综上，公益诉讼制度的设立是推进法治建设的一项重大举措。检察机关作为国家法律监督机关，其性质决定了维护国家和社会公众利益、积极参与公益诉讼是其职责所在。宪法和法律赋予的威慑力、明确的职责和权限、深厚的法学理论和实践基础、专业的法律人才和资源优势等为其参与环境民事公益诉讼并发挥重要作用提供了有利条件。近年来，各地检察机关在开展环境民事公益诉讼方面进行了许多有益的尝试，多数案例胜诉并取得了良好的法律效果和社会效果，这些案例也为我们进一步探索和做好环境民事公益诉讼积累了宝贵的经验。但是，我们也清醒地认识到，检察机关支持环境民事公益诉讼仍处于起步阶段，这是一个复杂而漫长的过程，是检察工作面临的一项崭新的课题。现实当中法律规定尚需进一步完善，检察机关在诉讼中的法律地位需要进一步明确，具体操作程序需要进一步细化和规范，检察机关支持环境民事公益诉讼合理性、合法性、科学性以及可操作性都要在改革和实践中不断深化和提高。

[1]汤维建，温军.检察机关在民事诉讼中法律地位研究[J].武汉大学学报,2005，(2).

[2]顾问,金晨曦.检察机关支持起诉制度之构建[J].法学杂志,2008，(4).

[3]肖晗.关于修改和完善支持起诉原则的几点思考[J].贵州省政法管理干部学院学报,2001，(1).

[4]孙午生.“公共利益”作为诉讼标的之正当性及其诉讼担当[J].天津法学,2014，(4).

[5]段厚省.重构我国检察机关提起民事诉讼的制度[J].检察调研,2013，(01).

[6]孙红坤，陶伯进.检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论《民事诉讼法》第55条之完善[J].东方法学,2013，(5).

Practice and Thoughts of Environmental Civil Public Interests Litigation Sponsored by Procuratorial Organs

YANGJie
（Law and Policy Research Office,Tianjin People's Procutatorate of Binhai New Area，Tianjin 300457,China）

According to article 15 of Civil Lawsuit Procedure,procuratorial organs can sponsor social organization to issue civil environmental lawsuit by providing legal consultation,submitting opinions in paper form and assisting investigation and evidences.According to the judicial interpretation of The Supreme People's Court,procuratorial organs'supporting object is the social organization and the scope is only the civil environmental public interests litigation.From the practice,cases of the civil public interests litigation should be strictlylimited,such as serious pollution cases against the state and the social public interests,severe cases of destruction of natural resources and environmental pollution.Procuratorial organs should strictly limit the scope ofthe plaintiff's litigation request,and the interests oflitigation should reflect the public interests.

environmental civil infringement;environmental public interests litigation;civil prosecution

D922.68

A

1674-828X（2015）03-0086-06

（责任编辑：张 颖）

2015-05-05

杨 洁，女，天津市滨海新区人民检察院法律政策研究室副主任，主要从事民事诉讼法理论研究。