优化行政程序的相对人维度*

2015-03-02方世荣谭冰霖

江淮论坛 2015年1期

方世荣谭冰霖

（中南财经政法大学法学院，武汉 430073）

一、问题的提出

优化行政程序，简单讲就是采取措施寻求行政程序构造的最优方案。目前人们多注重在减少环节、节省行政成本上考虑程序优化，认为政府工作流程的优化就是“减少环节，提高效率”，甚至提出要“程序简单化”［1］，强调“行政效率是行政权的生命”［2］。毫无疑问，简化程序、提高效率是程序优化必不可少的重要内容。对于行政主体来讲，以最小的行政成本产出最大的行政效益，是衡量政府绩效优劣的标志之一。但是，优化行政程序如仅着眼于简化程序、提高效率仍有片面性，因为这只是行政主体视角的程序优化，从充分保障行政相对人权益的立场考虑，还有更多的程序优化需要。

行政主体和行政相对人是行政程序的主体双方，他们对于简化程序这一优化目标在许多情况下是一致的：行政主体可以因此减少行政成本，更迅速地达成行政管理目的；行政相对人则可以获得便捷的政府公共服务，也减少自身在人力、物力和时间上的耗费。但这主要只反映在许可审批、行政给付等授益性行政活动的程序上。而在行政处罚、行政强制等损益性行政活动和行政裁决、行政复议等裁判性行政活动的程序中，则不是单一的简化程序环节问题，如《行政强制法》还专门增设了行政强制执行的催告程序等，否则将难以控制行政主体因单纯强调效率而作出专断、恣意的决定。事实上，行政主体与行政相对人双方对行政程序的价值取向并不完全相同，这就要求优化行政程序不能只局限于简化程序，还必须考虑行政相对人的程序需求，使优化结果最大限度地服务于相对人的权益保障。

二、行政相对人在行政程序中的重要地位

在传统行政法理论上，对行政程序基本上是从行政主体的角度来进行界定的，大量经典的行政法学教科书、工具书的表述几乎都是如此：如“行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序”［3］，“广义的行政程序是指行政机关为了作成决定、采取其他措施或者签订合同而进行的所有活动的总称”［4］451等等。这些界定的共同点在于，均认为行政程序只是“行政主体的程序”，忽略了行政相对人这一重要的程序主体。正是这样一种理念，影响人们在思考优化行政程序时偏重于如何提高行政机关的行政效率，未充分顾及行政相对人对程序优化的多重需求。事实上，行政程序并不是行政主体“单方的程序”，而是行政主体与行政相对人的程序活动共同组成的一种复合过程。我国行政法学界曾有个别学者注意到这一问题，提出“由于行政法主体可以划分为行政主体和相对主体，行政法程序同理可以划分为行政主体行为（行政行为）必须遵循的行政法程序和相对主体行为（相对行为）必须遵循的行政法程序。前者简称‘行政程序’，后者称‘相对程序’”。［5］该观点观察到了行政相对人的程序活动，不过他将 “行政程序”与“相对程序”完全分割开，这在事实上并不成立。正如我们不能说诉讼程序分为原告的诉讼程序与被告的诉讼程序一样，其实原告的诉讼活动及其权利义务与被告的诉讼活动及其权利义务都交织在同一个诉讼程序之中。因此，准确地讲，行政程序应当是行政主体与行政相对人共同进行程序活动的复合过程。在这个意义上，行政程序不仅是行政主体的程序，也是行政相对人的程序，而且行政相对人在行政程序中居于与行政主体同样重要的地位。

1.从程序主体来看，行政相对人是行政程序不可缺少的一方主体。其重要的主体地位是：（1）启动或引发行政程序的一方主体。行政程序按照启动方式的不同，可分为依申请的程序和依职权的程序。其中，依申请程序毫无疑问都是由相对人的申请行为而启动的，否则程序不能开始。依职权程序从外观上看是由行政主体单方依职权启动，但从因果关系上分析，却是由行政相对人的行为或与其有关的法律事件作为引发的最初起因，如行政处罚程序的启动是因相对人违反行政法律规范的行为所导致，而行政救助程序的启动则可能是因相对人的人身或财产由自然灾害等法律事件造成损害而引起。（2）推进程序并形成结果的一方主体。从动态上观察，行政程序的过程都是行政主体与相对人相互交流、相互博弈、相互合作的过程，由此使程序步骤不断递进，最后形成程序结果。在此过程中，行政相对人是具有能动作用的主体而非被动接受处理的对象。无论是行政立法程序、行政决策程序和行政执法程序都概莫能外。（3）实现（执行）程序结果的一方主体。行政程序的最终结果必须依赖行政相对人的行为方能得以实现，即通过相对人行使权利和履行义务的行为来达成，行政主体单方是无法实现程序结果的。

随着当代“参与式行政”的兴起，相对人更拥有了一系列丰富多样的程序参与权，包括程序进入权、政务主张权、获合理回应权、合理意见获采纳权、协商决定权等［6］，从而进一步强化和彰显了相对人在行政程序中不可或缺的重要主体地位。如《行政许可法》在许可程序中规定了案卷排他原则，确立了相对人在程序中提出的合法合理主张具有法律效力，行政主体有义务采纳而不得拒绝。《城乡规划法》第22条也规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”据此，村民或者村民代表在规划编制环节上拥有了审议和决定的权利。这正如德国行政法学家毛雷尔所言：“参与行政作为现代行政程序的一种发展趋势，它要求不得将公民作为行政的客体对待，而应当作为‘成熟公民’和决定程序中具有独立权利的当事人对待。 ”［4］459

2.从程序成本来看，相对人同样是行政程序成本的负担者。基于社会资源利用最大化的考虑，优化行政程序的一个重要任务是要减少行政程序的成本。行政程序成本是指所有程序活动主体参与行政程序的投入和耗费，其中既包括行政主体的活动成本也包括行政相对人的活动成本。［7］行政程序要依靠行政经费、公务人力和时间的投入来维持运行，行政主体作为程序成本的承担者自不待言。而行政相对人在程序过程中实现权利和履行义务同样要耗费一定的人力、物力、财力和时间成本。如有媒体报道，根据公安部《公民出境入境管理法实施细则》规定的办事程序，公民申请因私护照“须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请”，而在我国目前的户籍管理制度下，许多外出务工、上学的公民必须返回户口所在地办理。有媒体报道，河北某公民为办理护照曾回乡 6次，坐火车3000公里［8］，耗费了大量的时间、精力和金钱。为此，优化行政程序不仅要考虑减少行政主体的行政成本，还要充分考虑建立便民的程序机制，以减少相对人的成本耗费。

3.从程序结果讲，相对人是行政程序结果的最终受领人。一般而言，行政程序针对行政相对人的实体利益而展开，最终结果则由相对人来承受。这可以从程序对相对人实体权利义务的直接影响来观察：以行政许可的听证程序为例，基于许可听证程序的案卷排他制度，行政主体必须根据听证笔录作出许可决定，这就意味着听证笔录中的相对人合理意见能够直接影响自身的许可利益。此外，行政程序还可以直接形成和创设相对人的实体权益。如《行政许可法》第50条第2款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”这实际上是通过程序设计直接赋予相对人在行政主体“逾期未作决定”情况下获得许可延展的权利。再如，《行政处罚法》第32条第2款规定：“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”该条对于申辩程序的设计则限制了行政主体对相对人实施加重的行政处罚。

因此，在结果上行政相对人是优质行政程序的最大受益者，同时也是劣质行政程序的最大受害者，这决定了行政程序的优化必须充分考虑该利害关系主体的利益需求。

4.从程序目的来看，现代行政程序的设计有多重目的，除了提高行政效率之外，还包括保障相对人的合法权益、人格尊严及民主参与等。保障相对人的合法权益是行政程序构建的基本目的，其作用是要“为相对人在行政活动中顺利实现其基本权利提供了程序性的条件和途径”［9］。这在不同行政活动中有不同的体现：对于损益性行政行为来讲，行政程序的目的是为相对人的合法权益保护提供防御措施，美国《权利法案》第5条“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”就是这一目的的明确宣示。在授益性行政行为的程序中，程序的目的则是为相对人获得行政给付提供有效途径，保证这些利益得以及时、公平、合理的分配。

其次，维护相对人的人格尊严是行政程序的又一重要目的，这正如有学者所指出的：“行政程序的内在价值体现的是在交涉性基础上对人的主体性的认知和尊重，其目标指向是人的主体性的张扬。”［10］美国行政法学家马肖曾将追求行政效率和社会利益最大化的行政程序模式概括为 “效能模式”，并指出了单一“效能模式”的缺陷，即它无法回应相对人对正当程序的需求，人们参与行政程序一方面是为了获得符合自身利益的行政决定，另一方面也是要求受到公平、人道上的尊重。为此他提出了行政程序的“尊严价值模式”，即行政程序的目的在于使受裁决结果直接影响的人的尊严得到尊重，而评价行政程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度。［11］

再次，随着行政正当性问题的提出以及民主行政的兴起，保障相对人对行政活动的民主参与也成为行政程序的一个重要目的。根据人民主权原则，行政权的运用须有充分的民意基础才具备正当性，而传统上行政权力的正当性源于它作为民意机关立法的传送带，“借道行政的合法律性而抵达行政的正当性彼岸”。［12］随着公共行政和政府职能的范围不断拓宽，法律的有限性、滞后性、模糊性使行政机关难以及时有效处置大量复杂的行政事务。民意机关不得不广泛授予行政机关的行政立法权以及在行政决策、行政执法方面的自由裁量权。但这些行政权力的行使在很大程度上已不再是传送民意机关的法律，从而因缺乏民意基础产生了“民主赤字”。为此，必须在行政程序的设计中充分保障相对人的民主参与，使民意充分渗透和融入行政权的运用过程。

从本质上讲，保障相对人的合法权益、人格尊严、民主参与等程序目的都体现了行政为民这一根本目的，可以说，行政程序的设计在很大程度上要服务于行政相对人，这就要求行政程序的优化高度重视相对人的需求。

5.从程序绩效来看，行政相对人应当是程序绩效的真正评判者。优化行政程序在于提高程序的绩效，而这种绩效的评判，应当以相对人的满意度作为根本标准。程序绩效属于政府绩效的组成部分，政府绩效评估兴起于20世纪80年代，在当时是以效率作为绩效的主要标准。20世纪90年代以来，根据新公共管理理论，政府把企业经营的一些成功方法移植到政府公共管理中来，像企业树立顾客意识、以顾客为导向那样，以社会公众满意度实行政府绩效管理。［13］具体到行政程序的绩效上，基于相对人是程序活动的一方重要主体，也是程序成本的负担者、程序结果的领受者和行政程序的根本服务目的，决定了其应当是程序绩效的评判者，相对人不满意的行政程序，必然不是优秀绩效的程序。因此，优化行政程序应当以相对人的满意度作为绩效评判的基本标准。

三、从相对人维度优化行政程序的机制设计

行政程序的优化是一个系统工程，至少包括环节优化、时效优化、成本优化、规范优化、工作方式优化等。以上各个方面的优化都应充分考虑行政相对人的需求。

（一）程序环节的优化

从相对人的角度来优化程序环节，在不同行政程序中应有不同要求。

在授益行政的程序中，相对人需要获得方便、高效的行政服务，因此程序优化的重点是简化程序环节。对此，一是要删减形式性、空置性、可有可无的环节；二是要根据行政程序的事项和功能，将重复性、相近性的程序环节加以合并；三是要坚决废除扰民和加重相对人负担的程序环节。

对于损益行政的程序、行政裁决程序、行政立法程序以及重大行政决策程序，行政相对人的首要和核心追求并不是行政效率，而是公正、公平、理性等程序目的。对于此，优化程序的要求就不是单一地简化程序环节，还应当增设和完善必需的程序环节，以有效控制行政主体作出专断、恣意、片面和不科学的决定，避免产生损害相对人人格尊严和合法权益的不公正、不公平的程序结果。这同样也是程序优化的要求。在这些行政程序中，都应当建立完备的告知程序、回避程序、陈述和申辩程序、质证程序等。尤其是在行政立法和重大行政决策程序中，由于利益涉及广泛、社会影响面大，还必须强化广泛听取意见程序、专家论证程序和风险评估程序等。

（二）程序时效的优化

行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度。具体包括法律事实、时限和后果三个基本的要素结构。［14］目前我国在绝大部分行政程序中都规定有时效，但时效制度在时限要求和法律后果上，仍有许多只从提高行政主体管理效率的角度而非方便行政相对人的角度来进行的设计。这主要表现为：一是对相对人履行义务的时效则要求苛刻，相对人不能按时履行义务则要面临加收滞纳金、执行罚等不利的法律后果；而对行政主体履行职责的时效往往要求宽松且缺乏法律责任的规定。如《行政处罚法》第42条第1、2款分别规定：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。但该法并没有规定行政机关逾期不通知或告知的法律责任。二是相对人适用的时效和行政主体适用的时效不对等。如我国的《行政处罚法》第29条规定：行政相对人的违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。但对于行政相对人持续性的违法行为，则要以行政相对人的违法行为终了之日为起算点来计算该二年时效。反之，行政相对人对行政机关提起行政复议的申请时效，却不是从具体行政行为的终了之日而是从作出之日起开始计算。这就明显表明了行政时效对双方规定的不平等。

行政程序中的时效制度对于行政相对人绝非是一种简单的时间刻度和冷漠的预示后果，而应当是承载政府在行政活动中对人民群众情感、体现是否方便公民、关心百姓疾苦的制度。为此，应从以下几个方面进行优化：

1．对行政主体要强调服务行政意识和责任行政意识，对其程序时效应从严规定。其一，对行政机关及其公务人员履行职责，则要设定及时、高效的期限和严格的法律责任，要求其在尽可能短的时间内履行职责，尽快落实公民的合法权益。因其未在法定期限内及时作出处理造成当事人利益损失的，要承担赔偿责任。其二，除严格要求行政主体遵守最低限度的法定时效外，还要进一步大力倡导其在时效规定期限内，根据相对人的需求，在条件允许的情况下尽可能地及时处置或提前办结事项，在第一时间及时回应其诉求，解决其困难，减轻其负担，不得人为地拖延到时效的最后期限。

2.对于行政相对人，除严重妨碍社会公共利益或他人权益的紧急情况外，时效制度的优化要切实考虑相对人的履行能力和实际困难，适当从宽规定。如对于相对人履行义务的时效和申请行政救济的时效，要给予充分的期限，以方便其履行义务和行使权利。再如，相对人履行义务确因有特殊困难不能及时履行义务或主张权利的，应当给予一定的申请延长期限的机会。

3.时效制度对行政主体与行政相对人应作平等规定。法律是最应该讲公平公正的，失去公平公正，法律就失去其内在品质。［15］如在同一程序类型中，不能只对相对人设定时限而不对行政主体设定时限，或者只对相对人规定违反时效的法律责任后果而不对行政主体规定违反时效的法律责任后果。此外，对时效的计算也要平等，如时效起点与终点的计算方式对行政主体与行政相对人应当一致等。

（三）减少程序成本的优化

节约成本既是相对人对程序优化的经济价值取向，也是社会资源利用最大化的客观要求。对此，可重点通过以下途径进行优化：

1.扩大简易程序的适用范围。对于案件事实简单、法律依据明确、双方争议不大的事项，适用简易程序是减少相对人成本的重要方法。我国目前在行政管理领域已建立了简易行政程序，但适用范围十分有限，主要还局限于行政处罚中，只有《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等极少数法律规定了简易程序或当场作出行政处罚决定的程序，且适用的条件较为严格。根据服务于民、方便相对人的要求，还应考虑在各类行政管理领域特别是授益行政领域广泛适用简易程序，如在行政许可、行政奖励、行政救助、行政裁决等领域都可以建立并实施行政简易程序，并以相对人的需求为出发点改进、优化简易行政程序的适用条件，为相对人提供更为便捷的服务。在具体实施上，只要不违反法律的禁止性规定，可由相对人来选择是否适用简易程序，而不必在条件上进行过多过严的限制。

2.确立灵活、便民的管辖规则。管辖规则决定着相对人参加行政程序的空间距离，关系到相对人在行政程序中人力、物力、财力和时间的耗费。确立灵活、便民的程序管辖规则有利于降低相对人的参加行政程序的成本。我国现行的行政程序中管辖有些只方便了管理部门自身，尚未充分考虑相对人的成本耗费，导致相对人产生了许多不应有的负担。其突出表现是要求相对人到其所在地之外的行政区域办理事务，这在行政许可、行政确认、行政处罚等领域均十分普遍。如《企业法人登记管理条例》第18条规定企业法人申请变更登记只能向原登记主管机关申请办理，就是导致“江苏商户变更执照登记往返11次”［16］的程序病灶；《行政处罚法》规定行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，曾使一些相对人在跨地域罚单中“来回的车马费比罚款还要高出好多倍”［17］。针对这类程序上的管辖弊端，优化行政程序时应基于方便相对人的立场来确立规则，如实行就近管辖，允许相对人不受管辖区域的限制，自主选择在就近方便的区域办理事务。2012年公安部试点的“交通违法异地处理缴罚款”和“机动车证检年审属地管理”就是这方面的有益尝试［18］，值得推广和运用。

3.建立和实行电子行政程序。电子行政程序是指政府运用计算机和通信网络等现代信息技术手段对行政程序进行优化重组，实现程序的在线启动、在线处理、在线进度反馈和在线结果告知，如网上审批、网上缴纳罚款、网上申请政府信息公开等。电子行政程序的运用可以最大限度地降低相对人的程序成本，这体现为：其一，电子行政程序可以降低相对人获取信息的成本。对于相对人来讲，办理行政程序需要哪些材料、经过哪些环节、何时能得到结果等信息往往需要付出一定的精力和时间来掌握。而电子行政程序通过总服务台对程序业务进行分析后，将所需的全部材料、环节、处理进度等信息全部、及时地反馈给相对人，并对相对人提供在线的帮助，从而大幅度降低了相对人的信息获取成本。其二，电子行政程序依靠自动化信息技术和计算机软件的支持，超越了时间和空间的限制，使相对人可以同时在任何地点通过接入网络进入行政程序，为其提供一站式服务、全天候的服务。由此，建立和采用电子行政程序是程序成本优化的一个有效手段。

（四）程序规范的优化

程序规范决定了行政程序的法治化水平，也是行政程序优化的重要内容。这主要包括两个方面：

1.制定统一的行政程序法。由于国家层面行政程序立法的阙如，我国现行的行政程序法律规范主要分散在大量的地方性立法、部门立法和特别行政行为法中，呈现出地方化、部门化、行为类型化的分散立法局面。但此种分散式立法所建构的程序规范仅仅适用于某一地方、某个部门或特定的行政行为，其他没有建立程序规范的领域则处于无法可依的状态；且不同程序规范之间缺乏必要的协调和联系，规范重叠和规范冲突的现象时有发生。［19］这既不利于社会主义法治统一，也与相对人权利保护的平等性、统一性要求不完全适应。对此，程序规范优化的首要要求就是尽快出台统一的《行政程序法》，建立健全行政程序应当普遍遵循的基本规则，为相对人权利提供统一的程序保障。

2.使正当程序原则落实成为各类行政程序中的具体规范。正当程序是保障相对人权益的基本程序规范，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对程序正当提出了原则性的要求：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见。”应当说，随着我国行政程序法治建设的不断推进，正当程序已在许多程序规范中得到落实，但也有一些规范上的空白。如《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》规定公安行政机关可以对卖淫嫖娼人员实施六个月至二年的收容教育，属于严重限制相对人人身自由权的行政行为，然而立法中却未作听证程序的要求。这类情形在程序规范的优化中就是需要加以改善的。

（五）工作方式的优化

行政程序的工作方式是行政主体在程序活动中和相对人的交涉机制，是实现行政为民宗旨的重要工具，也是行政程序优劣的最直观表现，故也是程序优化的题中应有之义。优化工作方式有很大的空间，在程序活动中，至少有以下工作方式内容值得优化改进：

1.全面推行一次性告知的工作方式。一次性告知是指行政主体通过书面或口头的形式将办理事项所涉及的步骤依据、时限、材料等全部信息一次性告知相对人。从立法规定来看，目前一次性告知方式主要只在行政许可程序中运用，而在行政处罚、行政给付、行政公开等广阔的程序领域中尚未成为法定要求，这在实践中可能会给相对人造成许多不便。今后凡涉及相对人的办事程序都应全面推行一次性告知，形成行政程序中工作方式的优化。

2.完善合理回应的工作方式。合理回应是指行政主体对行政相对人在程序中提出的主张给予适当的反馈说明，包括及时答复相对人的要求、说明作出行政决定的依据和理由等。正如罗伯特·达尔所言，回应性是民主自身正当性的理由。［20］通过对相对人意见的合理回应，表明相对人的意见经过了行政主体的认真对待和慎重考虑，其主体地位和人格尊严在行政程序中受到了充分的尊重。目前合理回应的工作方式仅局限于行政处罚、行政强制等执法程序中说明执法依据，而对于行政立法、行政决策等程序中不采纳相对人主张的却没有说明理由的要求；且由于缺乏相应法律责任的设置，是否回应在很大程度上取决于行政主体的选择，而非刚性的义务要求。对此，应当在工作方式的优化中加以改进。

3.加强协商合意的工作方式。协商合意是私法契约精神在公法领域的延伸，即行政主体和行政相对人通过平等协商、互谅互让，就程序结果的形成或执行达成一定的合意。相比传统的命令服从的方式，协商合意使行政程序的结果建立在行政主体和相对人共同意志的基础之上，从而减少了双方的矛盾和摩擦，提高了相对人对程序结果的认同和信服程度。为此，程序工作方式的优化还应加强协商合意的方式以弥补单一命令服从方式的局限。例如，在给付行政程序中，行政主体可以和相对人就给付的方式、内容等进行合意，使程序结果尽量符合相对人的意愿；即便在命令色彩较浓的秩序行政程序中，双方同样可以在法律规定的范围内，通过协商的方式确定对相对人损害较小或更方便的义务履行方式。如《行政强制法》规定的协议执行程序就是一种有效的协商合意方式，值得推广运用。

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