中国快速城镇化进程中的四大风险*

2015-03-02邓子纲

江淮论坛 2015年1期

周勇邓子纲

（1．湖南省社会科学界联合会，长沙 410003；2．湖南省社会科学院，长沙 410003）

党的十六大确定了“走中国特色的城镇化道路”的建设方针，十七大进一步补充道，我们要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”（1）。十六大以来，我国沿着城镇化的发展方向进行了长期而富有成效的探索。党的十八大提出了“新型城镇化”战略，这一战略包含及其深刻的内涵。我国的“新型城镇化”战略更加凸显城镇内在承载力的升级，也就是要改变过去那种建立在资源消耗和环境破坏基础上“摊大饼”式的城镇发展模式，避免不切实际地人为造城，确立走生态文明的“两型”发展道路；强调城市群、大中小城市和小城镇协调发展的建设方向；整合城镇的现有资源，着力提升城镇化的质量与内涵。当前，城乡“二元经济结构”仍是阻碍我国现代化和农村地区经济水平提高的主要矛盾，造成了城镇的规模与城镇的总体发展水平不相适应，产生了各种矛盾，大大增加了诱发群体性事件的概率。不仅如此，过于迅速的城镇化造成了地区间、人际间经济发展不平衡，背离了我们“共同富裕”的初衷，甚至导致城镇化与现代化的断层，即现代化与城镇化的成果被少部分人享受，而大多数人却仍然生活在贫穷的边缘。［1］解决这一矛盾的根本出路在于积极推进工业与农业产业升级的基础上走新型城镇化发展道路，改变城乡“二元经济结构”，促使城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展，改革制约城乡一体化发展的体制性因素，实现城乡的互动、互补、互济机制。在此基础上切实加强城乡社会保障，增加城乡就业机会，逐步转移、转化农村剩余劳动力，节约资源，维护生态平衡，走集约化的城镇发展道路。

一、快速城镇化的最大风险是城乡矛盾的同质化，易于引发思想道德领域内的三大危机，从而破坏城镇化的思想基础与共识

根据国家统计局于2012年1月17日发布的统计数据，“2011年末，中国大陆城镇人口比重达51.27%，数量首次超过农村人口”。（2）“2013 年末，中国大陆总人口136072万人，城镇常住人口73111万人。城镇化率为53.73%，比2012年提高1.16个百分点。”（3）这表明中国已经步入城镇化社会。在我国城镇化的进程中，经济社会发展面临着一种非常纠结的状况，那就是城市土地无论是在商用、住宅还是工业用地方面的每一步扩张，都会创造巨大产值，城市建设与城市繁荣会相应地发展到一个新水平，从而推动中国的经济总量上一个大台阶。但是矛盾的是由此产生的大量失地农民只有少部分真正融入到城市社会中，其中游离于城市之外的大部分失地农民成为不稳定的城市最低收入人群，造成了城市人群贫富严重分化与新的社会不公等矛盾。由于城镇化过程中土地资源及其收益分配的不平等，导致失地农民损失巨大，促使城乡矛盾的同质化更加复杂、更加深刻、更加尖锐。

所谓城乡矛盾“同质化”，即城镇化的快速发展虽然带来经济总量的提升与城镇居民生活水平的显著提高，但并没有真正解决城乡二元结构和城乡差别的矛盾，而是转化为城市体系内部更加复杂的社会矛盾，严重影响了社会公平，阻碍了社会的进一步发展。消除城乡差别，实现共同富裕，是我国实现现代化的重要目标，城乡矛盾的内化并没有解决城乡的“二元”对立，表现为严重的社会问题，如社会阶层的相对固定及其分化，城镇贫民窟的扩大、信仰的缺失、城镇人口的发展超越了生态环境的承载力。

自十六大以来，我国国内频繁存续的“城乡矛盾同质化”现象一直没有得到明显改善，而且在一定程度上还有扩大的迹象。目前，我国城镇化的速度在持续提升，由此造成失地农民的数量快速增长。“按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，2013年底全国约有4000—5000万失地农民。有学者依照目前城镇化进程和基础设施的建设步伐推论今后每年需征用农民土地至少500万亩，若按照城郊农民人均0.7亩计算，意味着10年后失地农民总数将达到1.3亿左右。”（4）这些失地农民由于政府救济固然获得了一定的补偿金，可是我国人口老龄化的速度是惊人的，而相应的社会保障体系尚未完善，如果失地农民得到的现金补偿过低且不足于维持最基本的生活水平，他们终将面临无房可住、无地可耕、无事可做的困局。没有基本的生活保障，将会诱发严重的社会冲突，加剧社会的贫富分化，进而影响城镇化的良性发展。据统计，近期因征地引发的社会矛盾与群体性事件数量急剧上升，在全国各地土地上访案件中，70%以上因征地引发，并且这种上访具有明显的对抗性、规模性和长期性。未来10年预计将有上亿农民从农村转移出来，形成数量庞大的劳动力供给。如果不能尽快地解决“城乡同质化”的矛盾，将大大影响我国的快速城镇化进程与“中国梦”的真正实现。［2］

城镇化的快速发展还引起了人际关系的变化，由于城乡不同的社会结构导致社会利益主体由一元逐渐演变为多元。我国的新型城镇化进程引发了思想道德领域的三大危机，即信仰危机、信任危机、失范危机。正如费孝通所说：“由于文化的隔阂而引起的矛盾会威胁人们的共同生存。”（5）一是信仰危机。信仰是对万事万物存在的唯一性真理的坚定不移的理性信念，它为人们提供一定的世界观、价值观与人生观，在终极价值目标上为人们提供一种动力与支柱。一般来说，有信仰的人在行为意识上比较严谨，对自己的行为有责任感；没有信仰的人就比较放荡和没有责任感意识。目前我国城镇里有相当数量的流动人口都是从偏僻贫穷的山村走进繁华的都市，其早已约定俗成的伦理道德、价值理念与风俗习惯发生了巨大的偏差，不安定生活带来的忧虑，文化差异产生的苦恼，使他们平添了许多焦虑、愤闷与痛苦。不少人进入城镇后，对人生的价值定位感到无所适从，对个人的追求与生活意义也感到茫然和无助。二是信任危机。随着我国城镇化进程的加快，人们的物质生活越来越优越，精神生活也趋于丰富化，但是人与人之间的人情味却越来越淡，人们因为各种各样的原因逐渐失去对他人信任。信任危机首先表现为政治层面的信任问题，即政府与民众、国家与社会之间的信任问题；其次表现为经济层面的信任，即市场各利益主体之间的信任问题；最后表现为社会层面的信任问题，即一般社会成员之间，尤其是新旧市民之间的信任问题。由于一些城镇居民对进城农民工的歧视，进城农民工又缺乏与城镇居民互动的渠道，导致农民工缺乏对城镇的认同感和归宿感，从而在心中产生巨大的落差。在面对生存危机时，城镇流动人口就可能出现违背伦理道德甚至法律的行为。三是失范危机。当前城镇化过程中存在大量道德失范现象。这些现象的产生不是由于没有明确适用的道德规范和法律规范，而是由于在我国快速城镇化的过程中，人们的道德信念出现了动摇，加之缺乏完善法律与制度的约束，使道德约束失去了应有的权威，出现了“老实人吃亏”，“英雄流血又流泪”的局限，从而出现了对公德与义务的漠视，如果任由这种情况发展下去，会给我国的城镇化发展带来更大的风险。［3］

二、快速城镇化带来人口急剧增长与资源、环境供给不足的风险，尤其可能难以恢复性地破坏生态文明，从而损害城镇化的生态基础

根据中国社会科学院城市发展与环境研究所2012年发布的《中国城市发展报告（2012）》，随着城镇化率首次突破50%的关口，我国的社会结构发生了历史性的变化，这标志着我国正式结束了以乡村型社会为主体的时代，进入到以城市型社会为主体的新时代。［4］“城市型社会是以城镇人口为主体，人口和经济活动在城镇集中布局，城市生活方式占主导地位的社会形态。”（6）同时，这也是我国城市病呈高发态势的时期，其中各类城市问题凸显，各种矛盾不断激化,如何妥善防治快速城镇化过程中的城市病，是我们必须认真面对的重大问题。30年的高速发展使得我国的城镇化面临人口、资源、交通、环境、安全、社会等诸多压力。“贪大求全”的城镇化发展模式带来了区域内劳动力的相对过剩，交通拥挤、住房紧张、环境恶化，集约型城镇化建设模式的提出恰逢其时。由于城市集中的人口与产业，对自然资源的需求量很高。“联合国一份报告指出，虽然城市面积只占全世界土地总面积的2%，却消耗着全球75%的资源。”（7）目前，我国很多社会、自然资源的消耗过快，其供给总量已接近潜在的最大值，水荒、电荒、煤荒、油荒频频出现，已成为我国城市经济发展与城镇化进程的瓶颈。

“城市病是指城市生存发展过程中普遍存在的城市各种要素之间关系严重失调的现象，而且是被大多数人公认为消极的、必须尽力解决的问题。”（8）当前中国城市发展面临的环境挑战至少包括以下方面：土地和水资源稀缺度加大，人地矛盾尖锐；能源存量结构失衡严重，城市建设能耗过快增长；城市化驱动力失调，污染排放一定程度上失控、雾霾迷城等。由此可见，城镇化过程中环境压力日益凸显。中国快速推进的城镇化，是建立在对土地、水资源、能源、原材料等资源大量消耗基础之上的，这使得资源短缺趋于严重，包括城市缺水、耕地面积下降、绿地减少等。事实上，中国能源和原材料的消费大部分集中在城市，城市土地和居民用水资源日益紧缺（Henderson，2007）。环境的污染也是快速城镇化过程中不容回避的现实，首先是垃圾污染。目前，我国大部分地区都未实现垃圾有效分类和回收，不仅造成对城市环境的严重污染，而且还存在垃圾占用土地过多，影响大气质量、城市景观、污染水体，垃圾堆成为有害生物传染疫病的巢穴等种种问题。随着我国城镇化的快速推进，城市的垃圾数量越来越多，如果仍然不能引起足够重视，今后因垃圾污染引发的“城市病”将持续发酵。其次是空气污染。随着我国城镇化的稳步推进与城市人口的迅速增加，生产与生活耗能所产生的有害气体已成为我国大气的主要污染源。“据统计，城市大气污染 60%～70%源于机动车尾气排放。 ”（9）2013年以来我国中东部人口密集的城市由于大气污染带来的持续的严重雾霾天气已经严重影响人们的健康。再次是水体的污染。近年来，城镇化过程中产生的工业和生活污水的增加，尤其是未经治理的生活污水已经占到污水的一半以上，这对大部分严重缺水的城市来说，能否继续推进我国的城镇化建设是一个严重的挑战。另外，还有噪声污染和电磁辐射污染等，都是在快速城镇化进程中值得关注的问题。当前，生态文明建设与新型城镇化建设一起，已经成为我国社会经济发展的重中之重，“突出生态”已成为城镇化建设的题中应有之义。从根本上讲，我国的城镇化发展最终要体现在经济发展质量、生态环境质量和人的生活质量的提高上。如果不按照生态文明的建设要求发展城镇化，必将导致越来越严重的经济社会问题。［5］

三、快速城镇化带来产业布局和转型升级难以科学规划应对的巨大风险，尤其较易形成房地产和资产双重泡沫，从而摧毁城镇化的经济基础

城镇化是一个使传统落后的乡村社会转化为现代先进的城市社会自然的、历史的过程，是世界现代化国家所必然要经历的，21世纪是城镇化的世纪。城镇化是工业化与现代化的产物，是一种普遍性的世界现象。一个国家现代化的过程，也是逐步实现城镇化的过程。没有城镇化的工业化是畸形的、没有后劲的工业化，没有工业化和城镇化也就不可能有现代化。工业化、城镇化、现代化是三位一体的发展过程。国际城镇化的历程一再证实，发达国家也好，发展中国家也好，城镇化必须有产业作支撑，实现产城结合。正如李克强总理在江苏视察时所指出的：“城镇化要有产业作支撑，实现产城结合。进城的农民有就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实。”（10）城市与产业要形成辅助机制，产业空心化的城镇化不是长远之计，这已经被发达国家城镇化的经验所证明。如果工业化落后于城镇化，没有产业支撑的“城镇化”就成为无本之木，只能人为造出“空城”、“鬼城”。而当城镇化滞后于工业化，城市就会变成扩大的车间，拖累我国工业化的进程。当前推进我国的新型城镇化建设，首要的任务是要实现产业升级，解决入城居民的就业问题，尽快使农民工融入到城市生活中去。“我国东部地区如今远远高出全国平均水平的城镇化就是来自于工业化，以江苏为例，改革开放前，江苏城镇化率仅为10%，但是随着乡镇工业的发展，城镇化率快速提高，到1997年达到34%。此后，随着国际资本涌入，带动江苏工业化进程提速，城镇化发展也进入快车道，到2012年江苏城镇化率已达到63.4%，远高于全国52.57%的平均水平。”（11）可以说，快速工业化是快速城镇化最重要的引擎。产业发展首先应该立足于当地的优势特色产业，避免不切实际地盲目地追求发展热门产业。千城同业只会导致千城同面和产能的极大过剩与资源的浪费，地方政府在推进当地城镇化过程中应当优先考虑当地产业发展的潜力、优势与吸纳就业的能力，学习江苏城镇化过程的经验，而不是盲目造城。其次要根据当前我国转变经济增长方式和产业结构调整的要求，确立适合地方发展的产业发展方向。传统产业的升级换代要符合新型城镇化对节能、环保的要求和具备面向消费者的服务意识。再次要注意区域内产业发展上的互补性，避免恶性竞争。国家在产业发展的审批上也应该充分考虑到区域的平衡和互补。［6］

党的十八大将城镇化提高到一个新的高度，把新型城镇化作为新一届政府扩大内需的重要政策着力点，并将成为未来10年国家发展的核心战略。大量资本瞅准商机进入房地产市场，造成经济通货膨胀与实体企业生产愿望的减弱。实体经济领域资本的不足容易产生资产泡沫，导致某个产业链资本循环中断，就会爆发大规模的债务危机。这是世界上很多国家在推进城镇化过程中遇到的普遍问题，是我们在城镇化过程中要注意并需要解决的问题。城镇化的核心是人的城镇化，其目的是要造福百姓，使农民富裕起来，不是造城运动，要让为地方城镇化建设作出贡献的农民工享受到经济发展的成果与改革开放的红利，比如享受住房、医疗、养老等保障。

在快速城镇化过程中，虽然地区已从农村变为城镇，大部分基层政府仍然沿用农村原有的社会管理模式，导致社会深层次的矛盾与问题频繁出现，增加了社会管理的难度。例如，城镇公共产品和公共服务的供给仍然停留在农村的水平，与真正城市的公共服务相比仍有很大的差距。随着经济发展水平的提高，城镇化过程的矛盾越来越凸现为社会管理部门提供的公共产品和公共服务难以满足城镇居民对现代城市文明的渴望。这就导致社会矛盾不断积聚，增加了诱发群体性事件的几率，这些矛盾主要集中在两个方面：一是民生问题，如就业、教育、养老保险与医疗保障等方面；另一方面是综合治理问题，如治安、环保、基础设施建设等。这些关乎老百姓日常生活的问题都存在着大量的瓶颈，要么数量不足、分布不均，要么服务质量不高，严重影响了城镇的综合承载能力。［7］

四、快速城镇化使社会管理创新成为棘手的难题，尤其是市民社会的不成熟导致多重利益冲突，从而破坏城镇化的社会基础

“经济社会发展到一定阶段，作为主要载体的城市中存在的人与社会、自然，以及人与人之间的关系或产生失调，或者发生冲突，这就是所谓的城市社会条件下的问题。”（12）随着城乡人口的大规模迁移以及大量农民被就地城镇化，原有的农村社会管理模式被打破，而新的城市管理理念尚未磨合成熟，城市管理制度与模式尚未建立健全，造成了城市管理的空当。当前我国农村社会严重的社会冲突与高发的群体性事件已经成为影响农村社会稳定的严峻问题。近年来，由于农村利益分化、基层政府行为失范与制度缺位而引发的农村社会冲突的组织化程度不断提高，冲突形式日渐升级，农民与政府的冲突正在向对抗性发展，这一性质的改变已经严重影响到农村地区的政权建设与政治稳定。

由于当代中国城市社会的多重与快速转型，多元利益格局的加速形成与畸形发展，中国的市民社会已经萌生，并且有了一定的发展，但是民主与法制尚未完善，政治权力对市民社会的过度干预，而且由于政府私利与政府失灵的存在，政府本身的公共服务能力不足,政治文化领域“官本位”的文化价值观根深蒂固，导致“第三部门”弱小并且独立性不强，市民社会文化欠缺和非理性泛滥，使得城镇化过程中农民工的权益保障意识不强，机制不健全，城镇化过程的利益结构失衡。当代中国城镇化过程中社会利益结构失衡主要表现在经济利益结构失衡、文化教育与社会保障权益结构失衡等方面。城镇化过程中进城的农民工日益丰富的多样性需求要求城镇资源重新分配，而相关制度与政策供给的不足、公民社会的弱小造成当代中国城镇化过程中社会利益结构的严重失衡，由于农民工天赋的欠缺与占有资源的不足呈现出不断加剧的趋势。

城市流动人口的急剧增加也导致城市犯罪率有所上升。随着我国新型城镇化建设进程的加快推进，城镇拥有的便利生活条件和舒适的宜居环境、便捷的公共设施与相对优越的教育条件以及发达的交通和不断涌现的机遇，正吸引越来越多的外来人口和农村居民源源不断地涌向城镇，他们在为城镇化建设和产业发展起到积极助推作用的同时，也增加了管理上的难度。一是流动人口数量多、规模大、结构复杂，很难摸清底数、收集信息。二是流动人口素质参差不齐、动态性强、稳定难度大，难以进行管理。城镇基层政府面对流动人口呈爆炸式增长这种特殊情况，招募一些文化素质偏低的临时工，管理人员频繁更换，既缺少应急手段与机制，又缺乏积极性与主动性，因而致使流动人口的管理工作难以有效展开。有些基层政府甚至听之任之，导致公共治安水平下降，犯罪率激升，有些贫民窟演变为“黄”、“赌”、“毒”的集散地，居民幸福指数严重降低。因此，城镇化的过程中必须改造我国的基层政府组织，这是化解冲突、改善治理、实现善治、稳定地方的核心环节。地方政府不仅应当对经济增长目标富有责任，也应树立管理理念与服务理念，增强最基本的社会事务管理能力，服务于民，不能掠夺资源，与民争利。［8］

目前，我国地方政府构建和谐社会的能力还不强，“社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强等等”（13），我国的“居民自治”仍停留在理论阶段，新市民的培育和管理任重而道远。我国快速城镇化的过程使得很多人由农村人口变成了城镇人口，许多人虽然改变了户籍，但是生活方式与生活理念变化不大，同真正意义上的城镇居民差距较大。不仅如此，我国粗放型的“城镇化”造成一些城镇普遍存在公共设施不健全或毁坏程度严重、卫生环境恶劣、教育配套设施不完善、居民环保意识差、养老医疗机制不健全、封建迷信思想盛行或者落后的风气仍然大量存在、社会治安水平较差等问题，城镇综合治理迫在眉睫，基层政府管理水平与理念应继续提高。新市民难以真正融入城市的原因在于一些地方政府在征地拆迁安置过程中的急功近利思想，歧视进城的新市民并视之为经济上的负担，忽视了城镇化是“人的城镇化”的本来要义，因此，基层政府要转变管理模式，树立以人为本的观念，从居民的需求出发，推进社会管理主体的多元化。在方法手段方面，加强对新市民进行相应的规划设计和培训教育等。“加强社会建设与社会管理的过程，必须以保障公民权利为导向，避免为了政府管理方便而扩张政府权力、限制公民权利的现象发生。”（14）

五、小结

综上所述，要真正化解快速城镇化给我国带来的风险，就需要在质量上多做文章，做到既“快速“又“优质”地提升内在质量，把城乡同质化的矛盾化解在提升城镇化的内涵之中，消除城乡差别，消除各类歧视，推进社会公平，实现全民共享；进一步推进社会主义核心价值观教育，在全社会形成为实现“中国梦”而努力奋斗的高度共识。要按照十八大提出的“五位一体”的生态文明建设要求规划设计好城镇化，切实建设环境友好型与资源节约型社会，完善“负面清单”制度，促进资源的高效利用和可持续发展，切实提高城市的资源供给能力。要借鉴发达国家的“再工业化”目标推进“产城结合”，加快制造业和生产服务业的发展，优化产业结构的合理布局，把大力发展产业作为快速城镇化的强力支撑，使居民都能够“居有所业”、“居有所为”。要进一步加强城市的社会管理创新，强化“依法治城”，反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力；着力构建社会要素管理体系，提高城市社会管理的针对性，加强流动人口管理，推行城镇居民自治制度；要借鉴西方发达国家在“政府再造”、“新公共管理运动”、“新公共服务”方面所取得的理论与制度创新的最新成果，重视城市社会管理对外部环境变化的适应性，改革“单中心”治理结构，加快形成“小政府、中市场、大社会”的社会稳定新秩序。［9］

注释：

（1）王国平．坚持住房市场配置与政府保障相结合［N］．人民日报，2009－12－31．

（2）搜狐新闻.http：//news.sohu.com/20120117/n332422696.shtml.

（3）新浪财经.统计局：2013年中国城镇化率为53.7%，http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj 20140120/143518015342.shtml.

（4）刘峰．我国城镇化进程中的社会风险与防范［J］．发展研究，2009，（07）：27-32．

（5）费孝通．人的研究在中国［M］.天津：天津人民出版社，1993：10．

（6）中国城市发展报告（2012），中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2012/08-14/4107006.shtml．

（7）叶子．城镇化是个“天大的问题”［N］.中国青年报，2011－5－23．

（8）邓伟志．当代“城市病”［M］．北京：中国青年出版社，2003：9．

（9）阚海东，黄薇，陈秉衡．中国城市大气污染和健康影响研究的回顾和展望［C］．第四届国家环境与健康论坛论文集，2010：46-48.

（10）李克强．城镇化要有产业作支撑，实现产城结合［N］．京华时报，2013－4－1．

（11）青岛市改革与发展委员会．警惕城镇化可能带来的风险［EB／OL］．http：//www.qddpc.gov.cn/qddpc/16/20/85/130927103203437281.