山西省城乡最低生活保障制度的差异性分析

周 易

（山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006）

最低生活保障制度是当前我国社会救助体系的重要组成部分，做好城乡居民的低保工作，对促进社会的全面健康发展起着至关重要的作用。1996年山西省在省城太原开展最低生活保障工作的试点，并初步取得了经验，1997年《太原市城镇居民最低生活保障暂行办法》和《太原市城镇居民最低生活保障暂行办法实施细则》两项制度出台，标志着太原市正式建立城镇居民最低生活保障制度，随后全省各地积极着手建立最低生活保障制度。经过十几年的发展，山西省城乡最低生活保障工作已覆盖了城市和乡村，反贫困工作取得了很大的成效，但目前山西省城乡低保制度依旧存在较大的差异。

一、山西省城乡居民低保标准的差异分析

2004年8月1日山西省颁布《山西省城市居民最低生活保障实施办法》，《办法》规定“持有本省非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。2005年9月山西省《关于建立健全全省城乡社会救助体系的意见》，明确规定“地方各级政府要根据保障水平与经济、社会发展水平相适应的原则,适时提高当地城市低保标准”。并且规定“市、县要结合本地实际,科学确定农村低保标准,明确救助范围”。但是山西省城市和农村居民的最低生活保障还未完全从政策上统筹在一起，还是“城乡分离”的，各地低保标准由市一级民政部门统一发布，城镇居民的低保标准是确定的，而农村居民的低保标准则是指导性的，各区县可以根据实际情况上浮。这样虽然兼顾了地区间的不平衡，但由于农村低保标准的不统一，最低生活保障标准的确定还不够科学，城乡低保标准差距仍然过大。虽然，城乡低保标准与城乡居民的生活水平相适应是制定低保标准的一项原则，城乡生活水平不同导致的城乡低保标准存在一定的差距是合理的，但差距过大已成为统筹城乡低保标准的一大障碍，很有可能引起社会的不稳定。

从纵向来看，2007～2013年，山西省城乡低保平均标准逐年提高，城乡差距在不断缩小，但是城乡低保平均标准仍然存在一定的差距。2008年12月山西省整体的城市低保平均标准为200.02元，农村低保平均标准为67.5元，城市低保平均标准约为农村的3倍。到2013年12月，山西省整体的城市低保平均标准为351.07元，农村低保平均标准为179.80元，低保平均标准城乡比为1.95（详见表1）。

表1 2007～2013年12月山西省城乡低保平均标准 单位：元/人月

横向来看，山西省11个地级市城乡低保平均标准存在较大差距。太原市的低保平均标准城乡比较小，城乡低保平均标准差距较小。太原市作为山西省省会，2008年12月，太原市城市低保平均标准为241.47元，农村低保平均标准为111元，城乡比为2.18，而大同市、长治市、朔州市、晋中市、忻州市、临汾市、吕梁市的低保平均标准城乡比都大于3倍。2013年12月，太原市城市低保平均标准为420元，农村低保平均标准为336.5元，城乡比为1.25，但是其余十个地级市的低保平均标准城乡比都在2左右（详见表2和表3）。

表2 2007～2013年12月山西省11个地级市城乡低保平均标准 单位：元/人月

表3 2007～2013年12月山西省11个地级市低保平均标准城乡比

表2和表3显示，2007～2013年山西省11个地级市的城乡低保平均标准都在逐渐缩小，但是仍然有一定的差距。截止2013年12月底，低保平均标准城乡比最高的是晋城市和临汾市两个城市，低保平均标准城乡比为2.33，高出太原市低保平均标准城乡比1.08。城乡低保标准在省内各地级市之间存在的差距，不利于山西省统筹城乡低保标准，虽然各个地级市经济发展水平不同，但是低保标准关系到低保户维持基本生活的权利，山西省应不断促进城乡低保统筹发展，提高农村居民最低生活保障标准，逐步缩小山西省城乡低保标准的差距，维持社会的稳定发展。

二、山西省城乡居民人均低保支出水平的差异分析

近年来，山西省加大了对农村最低生活保障资金的财政投入，但是同城镇低保人均支出水平相比，仍然存在较大差距。纵向可以看出，2007～2013年山西省城乡低保人均支出水平总体呈上涨趋势，山西省在逐年提高农村低保支出水平，但是城乡低保人均支出水平仍存在差距。2008年城市低保人均支出已经达到143元，而农村低保人均支出仅为50元左右，城乡低保人均支出比达到2.86，直到2011年12月，农村低保人均支出水平才突破百元。到2013年12月为止，山西省农村低保人均支出水平为123.65元，而城市低保人均支出水平239.39元，城乡比为1.94，接近2倍。可见，山西省城乡低保人均支出水平仍存在较大的差距（详见表4）。

表4 2007～2013年12月山西省城乡低保人均支出水平 单位：元/人月

2008～2013年，山西省11个地级市的低保人均支出水平城乡比在不断下降，但从横向来看，低保人均支出水平城乡比仍有差距。2008年太原市城市低保人均支出水平为189元，农村低保人均支出水平为60元，虽然城市低保人均支出水平为11个地级市中最高的，但是城乡比也为11个地级市中最高的，比值为3.15。2013年，长治市、晋城市、吕梁市的低保人均支出水平城乡比值大于2，其他8个地级市的城乡比值范围在1.62-1.98。可见，山西省内各地级市之间城乡低保人均支出水平仍存在较大的差距（详见表5和表6）。

表5 2007～2013年山西省11个地级市城乡低保人均支出水平 单位：元/人月

表6 2007～2013年山西省11个地级市低保人均支出水平城乡比

根据民政部统计数据显示，截止2014年11月，山西省农村最低生活保障累计支出224047万元，农村低保支出水平为140.17元，而城市最低生活保障累计支出226986.3万元，城市低保支出水平为260.47元，农村低保月支出相当于城市的53.81%。城乡之间低保人均支出水平仍然存在较大的差距。

虽然自2007年以来山西省整体城乡最低生活保障的支出水平都在提高，城乡低保支出水平之间的差距在缩小，但城乡低保差距依旧存在。山西农村低保人均支出远不及城市低保人均支出水平。城乡低保支出水平存在差距，不利于统筹城乡发展，农民的基本生活可能得不到保障，不利于社会的稳定与发展。所以应该提高农村低保人均支出水平，缩小城乡低保人均支出水平的差距。

三、山西省城乡居民低保水平的差异分析

山西省城乡居民的低保标准与人均可支配收入和人均纯收入是密切相关的。从纵向来看2007年～2013年山西省城乡居民人均可支配收入和人均纯收入在逐年上涨（详见表7）。

表7 2007～2013年山西省城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入 单位：元

从横向来看，太原市作为山西省会，城乡居民人均可支配收入和农民人均纯收入高于其他10个地级市。以2007年为例，太原城市居民人均可支配收入为13745元，农民人均纯收入为5561元，城乡居民收入比为2.472。2013年，太原市城市居民人均可支配收入为24000，农民人均纯收入为11288元，城乡居民收入比为2.126。城乡居民收入比呈现下降的趋势（详见表8）。

表8 2007～2013年山西省11个地级市城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入 单位：元

纵向分析可以看出，山西省城乡低保水平在逐年上涨，2008年～2013年山西省城市居民低保标准占年人均可支配收入的1.5%～1.6%,增幅为6%；农村居民低保标准占年人均纯收入的1.6%～2%左右，增幅为25%。2008～2013年低保水平城乡比也在不断下降，2008年城乡比为0.925,2013城乡比为0.622（详见表9）。

表9 2007～2013年山西省城乡低保水平（低保标准/年城市居民人均可支配收入；低保标准/年农民人均纯收入)

横向分析可以看出，山西省各地级市城乡低保水平的差距在不断缩小，但是仍存在差距。2008年山西省11个地级市的城乡低保水平在1.4%-1.9%之间，低保水平城乡比的范围在0.88-1.30之间，2013年山西省11个地级市的城乡低保水平在1.4%～3%之间，低保水平城乡比的范围在0.55-0.91之间（详见表10和表11）。

表10 2007～2013年山西省11个地级市城乡低保水平（低保标准/城市居民人均可支配收入；低保标准/农民人均纯收入)

由表10可以看出，2008年阳泉市、运城市、临汾市的城市低保水平最高达到1.7%，长治市、晋中市、吕梁市城市低保水平最低为1.4%；阳泉市的农村低保水平最高达到1.9%，长治市的农村低保水平最低为1.1%。在2013年，太原市和长治市的城市低保水平最高，达到了1.8%，朔州市的城市低保水平最低，低保水平为1.4%；太原市农村低保水平最高，达到了3%，而朔州市农村低保水平最低仅为1.8%。

表11 2007～2013年山西省11个地级市低保水平城乡比

表11显示，2008年在11个地级市中，长治市低保水平城乡比最高，达到1.3；晋城市低保水平城乡比最低，仅为0.88。2013年在11个地级市中，晋城市的低保水平城乡比最高，达到了0.91，大同市、忻州市低保水平城乡比最低，仅为0.55。

可见农村比城市低保水平略高，且增幅较大。农村低保水平比城市低保水平略高，是由年农村居民人均纯收入低于年城市居民人均可支配收入导致的。以山西省2013年为例，城市居民人均可支配收入为22456元，而农村人均纯收入仅为7153.5元，两者相差15302.5元，所以，即使农村低保标准为179.8元，城市低保标准为351.07元，农村低保水平也会略高于城市。

综上所述，2007～2013年山西省城乡最低生活保障制度的差异在不断缩小，但是城乡低保仍然存在差距。城乡低保差距，体现出社会保障水平的不公平性，不利于社会的稳定发展。所以山西省应不断推动农村的经济发展，发展现代农业，推进农业产业经营，继续减轻农民负担，缩小城乡经济发展差距，提高农村居民低保标准，提高农村人均低保支出水平，提高农村居民低保水平。