湖北户籍制度改革推进工作探讨

宋福荣

（湖北警官学院 治安系，湖北 武汉 430034）

户籍制度是国家行政制度的重要组成部分，对国家经济发展和社会稳定有着重要的作用。本世纪以来，户籍制度改革节奏步步加快。2001年10月，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，标志着小城镇户籍制度改革全面启动；2011年3月，国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确要求统筹城乡发展，继续探索城乡一体化户籍制度；党的十八大和十八届三中全会明确要求加快户籍制度改革，并将其作为社会管理创新的重要内容纳入司法、经济体制改革，再次掀起了户籍制度改革的新浪潮；2014年7月，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。户籍制度改革进入实质推进阶段。户籍制度改革是推进以人为核心的新型城镇化的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现农民工市民化的根本途径。本文以湖北省为例，探讨新形势下进一步推进户籍制度改革的意义、难点并提出改革意见。

一、进一步推进湖北省户籍制度改革的现实意义

当前的户籍制度改革按照积极稳妥的方式进行，取得了一定成效，但与市场经济的迅猛发展态势和城镇化建设的战略要求不相适应。人口流动在一定程度上受到限制、历史遗留问题难以解决、社会基本公共服务均等化难以实现。改革现行的户籍管理制度，积极推进城乡一体化户籍制度改革是大势所趋，势在必行。

（一）是城乡一体化发展的客观要求

新型城镇化发展中，城乡二元结构的矛盾仍然突出，严重制约甚至阻碍了城乡一体化。城乡二元的户籍制度将城市与农村、居民与农民割裂开来，造成了城乡关系对立，影响社会稳定，是统筹城乡发展的最大阻碍之一。城乡一体化顺应了城市化发展的基本规律。湖北省位于长江中游，素有“九省通衢”之称，交通便利，人口流动量大。户籍制度改革为其带来了人口大流动和经济大发展，促进了城镇化建设，全省经济保持了持续发展态势，经济运行的稳定性和效益性进一步提高、发展的协调性进一步改善。但是，目前城乡之间仍然存在不平衡、不协调的问题。以城乡居民收入水平为例，2013年度湖北省城镇居民人均可支配收入22906元，农民人均收入8867元，农民和市民的收入相差近3倍。因此，湖北省要实现城乡统筹发展和中部崛起战略，必须进一步改革现行的户籍管理制度。

（二）是促进城市化和新农村建设的迫切需要

城乡一体化顺应了城乡相互依存、共生共荣的规律。近年来，湖北的工业发展迅速，工业化水平显著提高，但是其城市化水平却增长缓慢，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率存在较大差距。2011年，湖北省户籍人口城镇化率为34%，而常住人口城镇化率为53%。究其原因，主要是计划经济体制下的城乡二元户籍制度，通过行政手段限制农民向城市的流动，人为地阻止了城市化的进程。湖北省流动人口年均1600余万人，绝大部分流向城市务工、经商，但他们“人在城市中就业和生活，户籍和社会保障却在农村”，生活面临诸多问题。这种“人户分离”的现象，不仅加大了社会管理的难度，而且使大量农民工在城市中的生活得不到应有的保障，在就业、就学、就医等方面享受不到与城里人同等的待遇。这种长期存在的差别，使一些农民工心理失衡，加剧了社会矛盾，影响了社会稳定。此外，全省农业人口3400余万，农村产业化程度低，农业产出率不高，农民收入普遍偏低，城乡二元的户籍制度将大量农村人口限制在土地上，一定程度上不利于农村发展致富，不利于“三农”问题的解决，阻碍了新农村的建设。

（三）是实现社会公平正义的关键要素

根据《国务院进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，今后进行户口登记将统一登记为居民户口，不再划分农业与非农业户口类型，但二元户籍结构所带来的不平等现象在短期内仍然难以消除，大城市的户口含金量依然高于中小城市。在就业、教育、医疗、社保等社会公共服务等方面，大城市在一定时间内仍将优越于中小城市和农村，导致现今仍有部分农业人口为了享受非农业人口的某些待遇，通过非正常渠道获取非农业户口。湖北省新生代农民工有650万人，占比超过65%，略高于全国平均水平。他们在城市出生、上学、就业，对农村、农业和土地逐渐陌生，渴望进入、融入城市社会，而城市却没有做好接纳他们的准备。因此，统筹城乡户籍制度改革，让农村居民享受和城市居民同等的社会待遇，是实现社会公平正义的关键要素，也是构建和谐社会的重要途径。

二、当前推进湖北省户籍制度改革的难点分析

从改革实践情况看，目前湖北省推进户籍制度改革面临的问题主要体现在以下几个方面。

（一）配套改革不同步

目前，中央户籍制度改革总体思路已经确立，各地户籍制度改革尚在酝酿阶段，还存在对户籍制度改革认识不统一的问题。户籍管理制度与群众利益和社会经济发展紧密相关，但依托户籍制度的教育、民政、卫生计生、国土等职能部门尚未以户籍制度为基础进行配套改革。省际间、市县间改革不同步，内容不明确、不具体、不统一。社会保障城乡有别，由于财政承受能力有限，民政部门对农村和城镇居民低保的发放标准不同且差距很大（襄阳市农村居民低保每年人均在880元左右，而城镇居民则每月250元）；户口性质不同的优抚对象享受的补助标准不一样，农村明显低于城镇；村民待遇中集体宅基地的供应、集体土地权益（如补偿、安置费等）的分配及政治权利（如选举、基层政权组织名称）面临新的平衡和调整问题；交通事故死亡赔偿中，农业户口人员赔偿数额远低于非农业人口；省际间和省内市州间改革进展不平衡，因强调农业、非农业户口的区别引发了经济适用房（廉租房）对象确定、公民办理社会事务要求出具户口性质证明等新问题，导致居民社会活动受影响，社会矛盾和不安定因素加剧。

（二）协调机制不完善

湖北省尚未建立自上而下的户籍制度改革专门工作机构，专班不落实，且挂名的多、实干的少，部门间缺乏实质性的沟通、运作，在人力、财力、物力上投入不足。民政与公安部门对地址、门牌管理职能不够明确，诸多地址未及时命名、赋号，或民政部门编制的地址信息与公安户籍管理的地址信息不统一；以往政策规定与社会发展不相适应，农村地区妇女因离婚返回娘家的，职工退职、退休、经批准离职和被除名、开除回乡的，以及学生退学、休学和被开除回乡的，因受农村利益分配的影响，都难以回原籍落户。有的开发区域自行冻结户口迁移，与政策规定相悖，引发了诸多纠纷。较多居民在城区、城中村购买小产权房或在城郊自建房屋，拥有固定住所，但因小产权房是城中村擅自开发建造出售的房屋，属于非法住宅，房地产管理机关不予办理《房产证》，或自建房屋不能办理土地证，造成了户口难以迁入或产生新的户口空挂问题。大量城市新建小区未设集体户口，新购房的居民必须得到小区所在地社区居委会的接收证明才能落户，但社区居委会以种种理由拒绝开具证明材料，购房居民无法落户，有的引发集体上访问题，影响社会和谐稳定。

（三）城市承载力不适应

居民户口迁移趋利避害，城镇容纳人员不均衡。特大城市严格控制人口规模与流动人口落户意愿强烈之间的矛盾突出，中小城市和小城镇集聚人口能力不足。武汉市城区人口超过500万，中心城区人口密度为19742人每平方公里，按照国务院规定须严格控制其人口增长，但其经济发展、社会环境条件相对优越，近阶段人口聚集洼地效应愈发明显，大量人口高密度聚集生活。据武汉市统计，除每年近20万名大中专院校学生外，每年通过工作调动、购房入户、投靠落户、出生登记等多种方式净增人口15万人。不少人员通过人才交流、婚迁、驻汉工作等非限制性途径想方设法迁入武汉市，且主要集中在中心城区。中心城区现有交通、医疗、住房、就业、教育等公共设施的实际承受能力相对饱和，人口增长与资源、环境之间矛盾加剧，空气污染、交通拥堵等“城市病”日益严重。承载压力过大，政府在制定相关政策时不得不从宏观上加以控制，如提高购房入户条件等。当前武汉市购房入户条件为“购房达50万元和100平米以上”，且不涉及二手房。同时，由于历史原因，中小城市和小城镇发展相对滞后，产业支撑不足、基础设施薄弱、教育和医疗卫生等公共服务欠缺，吸引人口集聚的能力相对不足。这种城市承载力过剩或不足的现状将在一定时段内并存。

（四）法规政策不健全

户籍制度改革覆盖多方面的社会事务，涉及《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市居民最低生活保障条例》、《居民委员会组织法》、《道路交通安全法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律和《湖北省军队转业干部安置实施细则》等地方性法规和政策规定，需要从法律法规和政策层面加以规范和完善。《户口登记条例》与当前社会的发展严重不相适应，且相关规定随着《治安管理处罚法》、《行政许可法》出台而废止。户籍管理缺乏强有力的法制保障，执行效力不高，迫切需要制定《户籍法》，对户口登记的法律地位、管理范围、民事行为、权利义务等进行界定，在管理体系上形成全国统一的基本条件和标准，确保符合条件的公民在国内自由迁移。此外，当前湖北省“非转农”落户、普通高校毕业生滞留户口迁移、补登、恢复户口等都缺乏统一的标准和规范，户籍管理部门在执行过程中没有权威性的法律依据作保障。

三、进一步推进湖北省户籍制度改革的建议

笔者认为，为实现中部崛起战略目标和构建和谐社会，当前湖北省应在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的指导下，围绕以下几个方面，积极稳步地推进户籍制度改革。

（一）紧随国家户籍制度改革方向，坚持全省统筹规划设计

作好全省行政区划的规划设计，科学规划长江中游城市群和城乡一体化的建设与发展。目前，长江中游城市群以武汉为中心，包括8+1城市圈、宜荆荆、襄十随等。可以武汉为重点，推进8+1城市圈的人口规模综合预测；以宜昌、襄阳等副省域中心城市为纽带，构建省域城镇人口积聚的重点空间。在此基础上，合理规划城镇和农村区位，设计城镇和农村人口密度，对照人口规模综合预测数，构建富有活力的城镇体系，充分发挥不同层级城镇的作用。可基于省内各区域要素禀赋、区位条件、生态环境、人口城镇化特征，制定城镇化分区，划定人口重点集聚区（武汉及邻近地区、宜荆荆城镇群及邻近地区、汉宜高速沿线城镇带）、人口适度集聚区（省域中部平原、东部沿江地区、山前浅丘地区、山区中心城市等）、人口适度外迁区（以山地为主的生态敏感地区、承担长江蓄滞洪责任的人口密集区）。

逐步推进户籍制度改革工作。要坚定不移地贯彻落实中央户籍制度改革精神，将其作为社会管理创新的重要基石，纳入政府工作内容，组织、协调相关部门配套改革、整体推进，确保各项制度相互补充、相得益彰、无缝衔接。建议：首先，积极制定出台《湖北省关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》及其实施细则，明确、指导全省户籍制度改革方向；其次，对现行户籍管理法规、政策进行修订完善，制定出台全省内容统一、程序统一、标准统一、要求统一的规范性管理文件。只有健全法律法规，才能在管理过程中作到有法可依；再次，分步完成武汉市以及其它市、州、县城乡一体化户籍制度改革，实行一元化户籍登记管理制度；最后，要建立户籍制度改革的反馈机制。所谓反馈机制就是深入群众实地考察，对改革的具体举措在运行中是否存在问题，社会效果如何，能否达到预期目标等情况，不能只听取相关部门的工作汇报，而要听取民意，以便于在改革过程中及时发现并解决问题。

（二）梯度式放宽户口迁移政策，为实现农民工市民化待遇创造条件

户口迁移制度改革的终极目标是迁徙自由。目前鉴于我省城乡差别、地区差别悬殊较大，且在今后相当长的一个时期内这些差别还将存在，户口迁移政策的放宽，宜采取梯次推进的方式，根据2014年11月国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》所确定的城市规模，参照表一中的湖北省城市人口的具体数量，来确定湖北省的小城市、中等城市、大城市、特大城市和超大城市定位。然后按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革》的有关精神，调整湖北省户口迁移政策：如对18个50万人口以下的汉川、钟祥、麻城、安陆等小城市全面放开落户限制；对7个50万至100万人口的孝感、十堰、黄石和咸宁等中等城市有序放开落户限制，并根据城市综合承载能力、压力的大小对合法稳定的就业范围、年限和合法稳定的住所的范围、条件和城镇社会保险年限等作出具体规定；对7个100万至500万人口的襄阳、宜昌、鄂州等大城市实行合理控制人口规模的户籍政策，进一步发挥其作为全省经济副中心的龙头作用，实行优化人口结构的户籍政策；对湖北省唯一的特大城市武汉市实行严格控制人口规模的户籍政策，在控制中心城区人口规模的同时，取消不合理的户口迁移限制，合理实行积分落户制度，积极解决远城区和外市县夫妻、父母、子女投靠等问题。

表1 湖北省城市市区人口基本情况

（三）围绕新形势下社会治理的总要求，进一步创新人口管理

建立城乡统一的户口登记制度，着力体现公平正义。根据国务院户籍制度改革精神，湖北省将取消农业户口与非农业户口性质的区分，统一登记为湖北居民户口。但户籍制度改革并不是简单地将“农业户口”、“非农业户口”登记为“居民户口”，它还包括身份背后的权利共享、利益保障、文化融入、生活适应等一系列转变。早在2004年，湖北省政府就曾宣布启动户籍制度改革，全省统一登记为“湖北居民户口”，取消农业户口、非农业户口，以及地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口、农场商品粮户口等各类户口的划分。但当时只是形式上的改革，实质上依托户口性质的相关政策的调整举步维艰，甚至至今在有些方面还难以消除差距。当前，我们的根本任务是，要力排万难，逐步建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度；创新武汉城市圈和“宜荆荆”、“襄十随”户籍管理制度，在武汉城市圈实行平等统一的户口迁移政策，促进城市间的互通互融；在“宜荆荆”、“襄十随”城市群，落实基本准迁条件，为公民平等落户提供便利，推动省域副中心城市的规模化发展。

全面建立居住证制度，着力提供阶梯式入户通道。2014年12月4日，国务院法制办通过网站就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。这意味着居住证制度在全国范围内全面推行已指日可待。目前，湖北省武汉、宜昌二市已积极推行居住证制度，下一步要在武汉城市圈、“宜荆荆”、“襄十随”城市群内的其他城市逐步推进。依照《居住证管理办法（征求意见稿）》的规定，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的子女教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

（四）围绕新型城镇化建设总进程，统筹推进户籍制度配套改革

户籍管理制度改革是行政管理体制改革的重要内容，各相关部门、各关联领域应整体联动，统筹配套，共同推进。

加强组织领导，作好顶层设计。户籍管理制度改革是行政管理体制改革的重要内容，涉及千家万户，关系到广大人民群众的切身利益，是社会各界关注的热点问题，必须纳入各级政府的议事日程，狠抓落实。因此湖北省要在国务院户籍制度改革意见精神的引领下，调整充实全省户籍管理制度改革领导小组，将户籍管理制度改革纳入省政府工作规划和年度目标责任制，实行专项督办。各级党委政府要高度重视完善和调整户政管理政策，并作好与户籍制度改革相关各部门之间的协调工作，使之为和谐社会建设服务。

完善深化户籍制度改革配套措施。建立健全户籍制度改革的配套制度是这项改革能否顺利推进并最终取得成功的必要的制度保障。各部门要按照全省城乡一体化户籍制度改革的要求，提出本部门的配套改革措施。特别是民政、统计等部门要确定城镇和农村范围；住建、农业、国土等部门要明确合法稳定住所的范围和标准，明确和完善宅基地政策和土地承包经营权等机制；人社、民政、工商、税务等部门要分县、市明确“合法经营的市场主体”、“合法稳定职业”、“合法生活来源”、“无独立经济收入”、“生活不能自理”、“生活无着落”以及“长期务工经商”、“长期居住生活”的情形或标准，完善城乡社会保障、就业和退伍军人（离退休干部）安置、优抚制度；卫生部门要落实乡村人口新型农村合作医疗和基本公共卫生服务均等化的政策；公安部门要研究制定配套的户口登记、迁移、交通事故赔偿等方面的具体办法；人口计生部门要进一步明确农转非人员生育政策、计划生育奖励扶助制度衔接政策。只有政府各职能部门各司其职，各负其责，密切配合，齐抓共管，完善和调整与户籍制度改革相关各部门之间的协调工作，尽快剥离依附于户口的各种利益和功能，弱化户籍背后的利益关系，恢复其作为民事登记的基本社会职能，使劳动就业、社会福利等与户口完全脱钩，才能让它纯粹成为国家管理、统计人口和进行决策的依据。

[1]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见.[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[2]吕英.城乡一体化进程中的户籍制度改革研究[D].苏州:苏州大学,2012:44.

[3]国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-11/20/c_1113330964.htm.

[4]湖北省户籍改革统一为“居民户口”[EB/OL].http://zqb.cyol.com/content/2004-08/19/content_932550.htm.

[5]国务院法制办公室关于《居住证管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201412/20141200397777.shtml.

[6]黄琨.深化户籍度改革与农民工市民化[J].城市发展与研究,2009(2).