集体土地增值收益分配正和博弈的实现机制探究——基于“小产权房”后遗症的反思

郑 和 园

(安徽大学 农村改革与经济社会发展研究院,安徽 合肥 230601)



集体土地增值收益分配正和博弈的实现机制探究
——基于“小产权房”后遗症的反思

郑 和 园

(安徽大学 农村改革与经济社会发展研究院,安徽 合肥 230601)

“小产权房”后遗症困境折射出了我国农民在集体土地增值收益分配中的权利贫困，土地增值收益作为“小产权房”隐射下土地发展权益的主要利益形态，必然成为各利益主体争夺的焦点。面对实践中众多的“小产权房”后遗症问题，集体土地增值收益分配应当尽快实现利益博弈下的利益均衡，在坚持社会公平和市场效率的基础上，以处理现有“小产权房”利益关系为契机，实现制度改革,提高农民土地及其增值收益。

集体土地；增值收益分配；正和博弈；小产权房

“小产权房”风波在中央多部门及地方政府的联合“打压”之下趋于平静，但政治层面的平静并没有掩盖司法层面的波澜。解决“小产权房”合同或宅基地私下交易纠纷已成为当前司法诉讼的难题，在法律规制不明确的情况下，法院并不能回避案件的审理，但审判实践中却出现了“同案不同判”现象。当然，政治层面上的农村土地资源浪费与日益增长的住房需求之间的矛盾在司法层面并没有体现出解决土地制度困境的紧迫性，但司法层面所体现的复杂性与混乱性愈加明显。理论和实践表明，权益的流动是通过博弈完成的，博弈结果就是无干预下的权益趋向，而博弈结果可能并不都是利益均衡，通过市场自身调节实现利益均匀也无异于缘木求鱼。因此，本文无意于采取历史文献或实证分析等方法进行原因探究，而是在土地增值收益分配一般理论的基础上，围绕利益主体间的利益博弈，阐述集体土地增值收益分配实现正和博弈的一些启示。

一、问题提出：“小产权房”后遗症问题折射出的集体土地增值收益分配矛盾

随着国土部、住房城乡建设部连续几年发布紧急通知并采取积极措施，以地方政府或集体牵头的“小产权房”建设得到了有效遏制，叫停、清理、拆除等补救措施紧随其后。人们基于了解的深入及对自身利益的关注，意识到“小产权房”所可能存在的法律、政治、个人财产的保值增值风险之后，“小产权房”买卖很大程度减少了。但“小产权房”后遗症问题却日渐凸显，“小产权房”或拆或退的同时，呈现出以下几方面后遗症：第一，合同难以定性，司法机关处理难。“小产权房”买卖合同的定性是司法阶段处理争议的前提之一，包括集体“小产权房”私下交易所引发的纠纷，以及集体或者地方政府已建或在建“小产权房”被叫停或者查封导致已经购买或者支付其他款项而没有得到房屋的购买者所提起的诉讼。学界有关该合同效力的认定已形成肯定说和否定说两种，而且司法实践中各地方处理方式各异。第二，面临产权风险，交易受限，拆迁补偿难。 “小产权房”处理后期，该种产权的合法性并没有得到法律的认定，购房者、投资者、开发者均面临着较大的产权利益风险，难以在交易时得到法律的及时保护，甚至在决定拆迁后难以索回已投入资金，而该种房屋是否可以继承也难以得到保障。此外，“小产权房”与国家规划相冲突，性质上属于违章建筑，难以同一般房屋一样在拆迁时得到补偿。第三，房屋质量难以得到保障，影响生活居住。 “小产权房”的开发商常常缺乏资质，也没有得到政府机构监管，房屋质量和房屋售后保修难以保证，因此在入伙后发生房屋质量问题、公共设施维护问题和物业管理问题，其救济途径非常有限。[1]

“小产权房”建设猝然终止及后遗症问题频发是制度的尴尬，亦是对现状的讽刺。从表面上看，因行为本身违法而引发的纠纷是我国禁止“小产权房”现象的导火索，究其深层原因，各利益主体对农村土地增值收益的窥视所引发的利益博弈才是制度根源。一方面，作为始作俑者的地方政府无视法律规定，攫取农村土地潜在利益，混淆各级权力界限，规避税费等获得土地增值收益，使国家及本地农民利益受损；另一方面，当前土地制度和土地利用方式剥夺了农民的土地发展权益及获得更多土地增值收益的机会或条件。正如住房和城乡建设部政策研究中心课题组调研后所得出的结论：“小产权房”的出现，暴露出当前政府征地制度、土地流转制度存在一些不合时宜的部分和矛盾，是农民追求自身利益的自发性制度创新。[2]因此，“小产权房”后遗症问题只是我国农村土地增值收益分配不均衡的制度缩影，国家出台的“小产权房”处理措施也没有真正解决当前农村土地制度中权利主体与权力主体间的利益分配难题。

二、追根溯源：多元主体间集体土地增值收益配置矛盾及现状——非正和博弈

利益分配是人类合作过程所不可避免的问题，而长期以来，利益分配参与者们就试图通过某种近乎合理的手段来避免冲突所导致的利益受损或者综合利益减少，从而产生了经济学上的博弈规则。一般而言，博弈的结果分为正和博弈、零和博弈和负和博弈，而零和博弈和负和博弈统称为非正和博弈，非正和博弈表现在利益相关者之间双方皆输，社会资源减少或者是一输一赢，社会资源总量不变。从量的角度考察，无疑人们所追求的多半是正和博弈。分析“小产权房”事件的原因，可以发现该事件的源头就是地方政府、集体及农民之间有关农村土地增值收益的利益寻求过程，但是因违背我国法律有关产权的规定而趋于消亡。从该事件的前后发展到最终国家出台的处理办法可以发现，“小产权房”事件后的利益分配是非正和博弈。要么是农民损失了本来属于自己的土地，要么是地方政府或集体融资进行“小产权房”开发造成的财政及信用损失，要么是房地产商盲目的投资行为造成的投资损失。究其根源，造成该种非正和博弈现状的是我国当前政治、经济、文化体制下的农村集体制度缺陷。

(一)农村土地产权缺陷是土地增值收益分配非正和博弈的制度基础

农地产权的不公正处置以及农民土地宪政权利的虚置化，是“小产权房”市场规制陷入困局的重要体制根源。[3]自20世纪90年代以来我国农村土地便形成了“一地两权”的产权模式，即土地使用权和所有权分离，改革后的土地产权制度虽然是为了稳定农村社会形态，但是其背后所隐含的所有权矛盾及使用权局限性与当今社会主义市场经济所强调的效率性及价值性相冲突，即市场经济强调所有权的明确及价值的流通，以价值最大化为最终目标。因而我国集体产权制度具有以下缺陷及危害：第一，农民虽具有占有、使用、收益处分的权能，但所有权为全体集体成员所共有，利益分配规则的设计难以界定农民和集体的利益关系；第二，《土地管理法》将农民集体划分为三级所有，而实践中乡(镇)政府与乡(镇)集体的混淆，村民小组缺乏组织形式，而村委会并非法律上的村集体经济组织的适格所有人，主体模糊导致了利益博弈的主体缺失；第三，《土地管理法》、《物权法》等规定的土地征收权力实质上是赋予了国家对农村土地的最终处分权，征收的强制性是对集体土地，包括宅基地处分权的一种制度性的“正当损害”，而低额的补偿标准更是对农民生活保障及土地发展权的实质性压抑。以上产权缺陷为行政机构谋求集体土地增值收益提供了制度空间，基层政府必然会利用该制度漏洞寻求利益最大化契机。这种权利、权力混淆下的土地产权制度引发了“小产权房”事件的爆发。

(二)基层政府的体制性约束和机会主义是非正和博弈的现实诱因

地方政府作为“小产权房”的主导者，策划了从“小产权房”建设始末的一系列行为，如搬迁、房屋建设、房屋买卖及颁发“房产证”等。地方政府的趋利性是现实存在的，是理性经济人的一种必然的利益取向，然而“小产权房”被叫停、拆除之后，该种趋利性并没有得到扼制，究其深层原因，基层政府的体制性约束是政府行为逻辑的基本出发点之一，并诱发了类似于买卖“小产权房”等的机会主义行为。首先，我国当前大量土地整治措施的制定和实施者皆为基层政府。基层政府担任着我国实现城乡一体化的重任，土地整治的实施是基层政府官员政绩考核的重要影响因素，基层政府出于政绩压力做出趋利选择，“小产权房”建设是其通过谋求土地增值收益以缓解政绩压力的重要渠道。其次，分税制的财税管理体制使得地方财权和建设资金不匹配，一直以来，土地收入是地方政府的主要财政来源。“小产权房”背后存在的，是基层政府财力和政绩追求之间的反差，使土地政策缺乏地方支持。[4]“小产权房”成了地方政府期望获得更高土地财税收入的体现。再次，基于体制性约束所面临的困境，地方政府往往会急功近利，机会主义行为应运而生。正是行政权的强势性及基层官员谋取短期利益以换取职务升迁的思维强化了该种投机行为。“小产权房”为地方政府所带来的巨额土地增值收益成为了地方利益集团的“香馍馍”。体制性约束下的机会主义行为蒙蔽了基层政府对“小产权房”后遗症的认知能力。

(三)政府管制缺失及农民权益分配不均是非正和博弈的政治结构条件

“小产权房”后遗症是我国城市化发展的必然结果，是房价居高不下背景下机会主义诱发的利益分配问题，但是对基层政府的管制缺失及农民的权益分配不均强化了博弈的低效及不公平境况。无论是小产权房建设，还是广泛的土地整治，我国政府所掌握的土地资源、实施的土地垄断行为、掌管的土地财政都体现的是政府在土地交易中的强势地位，如土地征收中政府以“公共利益”的名义变相占取被征收土地的大部分土地增值收益，而我国却没有一部《土地征收法》来实质性约束该种行政行为。诸多深层涉及基层群众自身利益的行政行为往往缺乏法律上的管制措施，无疑加大了土地增值收益分配的失衡。农民土地权益的缺失及严格限制使其能寻求的利益相当有限，相对于强势的行政权力，农民的权利相当薄弱，法律上体现为权利分配不均，在一方权利缺失的情况下追求平衡无异于缘木求鱼。而在医疗、养老等其他社会保障领域，农民权利和其他群体也没有趋同的迹象，如“小产权房”土地增值收益的分配很少将农民作为真正的利益主体，即使集体参与分配，往往农民得到的仅仅只是对该土地的基本补偿，而没有考虑农民搬迁后的养老、就业等后续问题。整个体制性的权益分配不均是对农民及其后代生存发展权的直接威胁。在我国当前没有很好落实城乡一体化建设的情况下，政府管制缺失及农民权利分配不均是非正和博弈的政治结构条件。

(四)农民利益表达渠道的缺失强化了非正和博弈的利益格局

农民利益表达渠道是利益博弈的重要一环，但是当前我国农民利益表达渠道很大程度上掌握在各级政府的手中，跟利益资源一样被严格控制或限制。如我国《土地管理法》、《物权法》等法律对集体建设用地使用权及宅基地使用权流转的约束，实际上是对农民及集体通过流转建设用地使用权渠道寻求利益增值的不正当限制，从而导致的后果是农民既没有足够的社会资源来自行拓展自己的社会财富，又难以承受追究受损利益的高成本，以至于徘徊在正当救济途径之外。因为从农民的数量逻辑来看，在希望渺茫的情况下，减少利益损失的更直接的办法就是放弃对该种土地增值收益的追逐。此外，救济机关的弱势及缺失也强化了该种非正和博弈，地方人大及政协、司法机关、信访部门等都会在一定程度上受到行政机关及国家政策的影响，而社会救济中介组织一定程度上依附于政府某个机构，村委会也难以摆脱其行政附属性特征。因此，法律上对农民利益渠道的不合理限制，加上农民利益渠道维护机构的缺失，强化了集体土地增值收益分配的非正和博弈，现实中的钉子户、聚众闹事等行为也就成了农民制度压迫下的不合理释放。在博弈论视角下，非正和博弈的结局实际上是农民在土地增值收益分配中向外界传达利益诉求的一种“正当”渠道。

三、利益均衡：集体土地增值收益配置正和博弈的保障路径

正和博弈通过一种合作机制的构建来实现利益主体间的利益分配，该种机制的建设、发展及完善是一个不断妥协而实现双赢的过程。集体土地增值收益分配只有在各利益主体间协调、沟通并通过建立共同认可的机制才能减少非正和博弈的结果。市场分配社会财富在根本上是自愿、平等、互惠下的有限范围内的财富交换过程，这个有限交换内容当然可以希望主体基于自身美德精神的自律，然而，作为一种社会基本结构安排，则必须由社会基本结构及其规则所明确、严格限制。[5]因而，该种机制还必须将其提升到法律层面，以法律的形式稳固该种利益关系并使其长效化，方能实现利益均衡。

(一)以处理现有“小产权房”利益关系为契机

一系列“小产权房”后遗症问题在行政及司法处理阶段显得混乱而无序，我国在是否应当通过立法或司法解释来明确其利益关系上一再拖延或回避。“小产权房”后遗症背后的集体土地增值收益分配博弈应当在充分权衡其效益、成本、弊端等情况下，在顺应我国当前土地制度变迁路径的基础上，做出更优化的评估选择。应当将解决好以下两点问题作为契机：第一，合理界定“小产权房”买卖合同效力。现有法律政策禁止“小产权房”买卖的规定出现在国务院制定的文件之中，但是从法律上讲并非意味着“小产权房”买卖行为本身的无效。[6]学界有关该合同效力的观点有有效说和无效说之分，且都具有一定的合理性，但是立法及司法实践应当考虑的还应该是在集体土地利益中的公平与效率的利益分配关系。在明确我国土地制度供需关系、成本与收益关系的前提下，稳定利益主体，引入合法的竞争机制，再由立法部门出台相关法律或者司法部门出台相关司法解释予以规范。第二，妥善处理现有“小产权房”。当前我国采取的小产权房处理模式是一种激进的应对模式，或拆或还的同时，没有有效利用已建房屋的价值，实质上加剧了已经失衡的利益分配局面。因而，变激进模式为激励模式更为适宜。在经济学领域，激励机制是企业将远大理想转化为具体实施的连接手段，这同样适用于我国处理“小产权房”后遗症问题。城市房屋的刚性需求及农村建设用地“人减房增”的逆向发展趋势相吻合，而城乡一体化建设用地市场也是未来的走向，故在处理当前已建“小产权房”问题上，应当做出适当取舍，而非一味否定。如城郊地区已建小产权房可尝试在补办土地出让金、城市配套费用等之后，在主管部门的监督下补办相关手续。对以上两点的制度及法律取舍是对已分配集体土地增值收益进行再分配的一种均衡处理，既是公平与效率的取舍，也是利益博弈价值方向的选择。

(二)以共同认可的制度规则为依托

任何社会关系都是建立在一定的规则之上的，否则这个社会便缺乏基本的秩序，规则与社会合作之间是相辅相成的关系，合作过程中产生规则，规则又是对合作关系的概括和总结。[7]规则最主要的作用就在于它的强制性、认可度及导向性，虽然规则并不能完全预先设定农村集体土地增值收益分配博弈的整个过程，但是规则能够使博弈过程不偏离正和博弈的方向，使强势主体的权利得到抑制，如政府虽掌握着土地征收权力，但征收的前提“公共利益”已经预先予以设定。总之，共同认可的制度规则能够改变各利益主体之间的关系，重构利益关系，实现正和博弈。

第一，完善我国土地法律体系，改革农村土地产权制度。明智的立法者不先从制定良好的法律本身入手，而要想研究他要为之立法的人民是否能接受他指定的法律。[8]49可以说，我国农村集体土地管理法规的立法缺失是直接导致小产权房问题的法治根源。完善的立法又是合法合理行政及司法行为的基础，能够在一定程度遏制基层政府的机会主义，形成法律上的管制。完善我国土地法律体系应当以我国社会主义市场经济为基础，尽快修改我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律，以建立城乡建设用地一体化统筹规范为目标。产权是所有制的核心，现代产权制度应当归属清晰、权责明确，农村土地所有权主体虚化是我国改革土地产权制度所要解决的首要问题，主体不明确既给予了基层政府过多参与土地增值收益分配的“正当借口”，也导致了农村集体在利益博弈中处于弱势地位。我国应当在明确农村集体土地所有权的同时，创新集体经济组织形式，使其能够真正代表农民处理集体土地、谋取更多正当利益。值得注意的，在改革和完善理念上，应当以如何释放农村内部活力、从其内部变革来促进农民增收、农村发展和农业兴旺，而不至于以牺牲农村土地资源的可持续发展和农民的未来福利为代价换取暂时的收益增加。

第二，改革土地征收制度，促进农村土地流转。随着社会的发展，阶级差别和阶级斗争范围逐渐缩小，而社会管理职能则适应国民经济与社会发展和经济体制改革的要求日益扩展、深化。[9]45要平衡当前土地增值收益分配关系，必须改革我国土地征收制度。首先应当对土地征收中“公共利益”范围进行法律界定；其次是提高被征收土地的补偿标准，做到与城市土地同权同价、同等入市，以竞争的市场作为价格决定机制；再次，税收法定及依法纳税是对我国政府及纳税人利益关系的合理界定，对于改革后的农村土地交易行为，政府应当以税收的方式参与土地增值收益分配，而纳税人也应当依照法律规定缴纳税费，此外，政府所得税费应当用于该地区的公共基础设施建设及公共服务保障。以上三点既是改革土地征收制度的核心问题，也是实现对政府行政行为管制的关键。实践中，除土地承包经营权之外，集体建设用地使用权流转尚在试点进行，而农村宅基地使用权流转尚未开放。但是，科学合理的土地流转制度可以提高土地利用率，并减少农民盲目流转、私下流转所可能导致的社会保障风险。因此，以土地产权改革为契机，实现集体建设用地使用权及宅基地使用权流转是紧随土地产权改革之后的适应社会发展的制度改革措施。当然，流转应当以集体土地所有权为基础，所有权的流转严格禁止；针对流转还应当设置严格的界限，如宅基地使用权流转需要通过公平公开的集体经济组织内部讨论，报乡镇人民政府批转，流转的宅基地使用权人在他处拥有住宅等。再者流转的前提之一就是我国政府放开对土地一级市场的垄断，改变我国法律有关土地流转的不合理限定，如此方能实现农村土地在市场利益博弈中的价值提升。此外，通过设定一定的救济措施来监督和强化管理土地流转极其必要，如通过设立土地流转年审制度实行流转考核等。以上制度和措施的实行是农民权益得以长期稳定实现的必然要求，是在原有土地利益之上农民因土地增值而使利益增加的渠道，是使农民有机会真正接触土地发展权益的较为稳妥的改革措施。

[1] 秦兴梅.买小产权房后遗症一大堆，没有物业管理资质[N].深圳商报，2014-11-03(4).

[2] 住房和城乡建设部政策研究中心课题组.论小产权房与农民利益之间的关系[N].中国建设报，2009-10-27(5).

[3] 程浩.小产权房市场规制的宪政分析[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2013，(5)：87-92.

[4] 丁蕊.国务院重申城里人禁买小产权房[N].北京商报，2008-01-09(2).

[5] 高兆明.分配正义的两个考察维度[J].南京师大学报(社会科学版)，2010，(1)：5-15.

[6] 李佳穗.试论小产权房的法律症结与改革路径[J].河北法学，2009，(8)：130-133.

[7] 王郅强.从零和博弈到正和博弈 转型期群体性事件治理的理念转变[J].吉林大学社会科学学报，2010，(6)：5-13.

[8] 卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2014.

[9] 王惠岩.政治学原理[M].北京：高等教育出版社，1999.

责任编辑：师连枝

An Inquiry into the Achievement Mechanism of a Positive-sum Game in the
Distribution of Value-added Income of Collective Land
——Reflections on Sequel Created by “Houses with Limited Property Rights”

ZHENG He-yuan

(Institute of Rural Reform and Development, Anhui University, Hefei 230601, China)

The dilemma of sequel created by houses with limited property rights reflects the rights poverty of the Chinese farmers in the value-added income distribution of the collective land. Value-added land income as a main benefit form of land development rights and interests under houses with limited property rights will become the focus of competition for all stakeholders. Faced with many sequel problems in the practice, the income distribution of value-added collective land should achieve the balance of interests under the game of the interests as soon as possible. On the basis of social equity and market efficiency and with handling the interests of the existing houses with limited property rights as an opportunity, the system is to be reformed and the farmers’ land income is to be improved.

collective land; value-added income distribution; positive-sum game; house with limited property rights

2015-02-27

安徽大学农村改革与经济社会发展研究院课业创新项目：“我国农村土地制度改革法律问题研究”(KYCX201417)。

郑和园(1991-)，男，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：经济法、土地法。

F321.1

A

1671-9824(2015)03-0126-05