我国国有企业高管薪酬的法律规制

万雨娇

（福建师范大学法学院，福建福州 350108）

我国国有企业高管薪酬的法律规制

万雨娇

（福建师范大学法学院，福建福州 350108）

目前，我国正处在社会转型时期，解决好社会各种矛盾是当务之急。由于国有企业地位的特殊性，国企高管薪酬也深受大家关注，引起人们对社会分配不公的讨论。阐述对国有企业高管薪酬进行法律规制的意义，及国有企业高管薪酬法律规制的现状并对产生这种现状的原因进行分析，最后从三个方面探讨转型时期对我国国有企业高管薪酬的法律规制。

国有企业；高管薪酬；软约束

关于对国有企业高管的薪酬的讨论不是近几年来才有的，早在1992年的上海就已经开始探索对国有企业高管薪酬进行规制，并于1995年由上海劳动局颁布了《企业经营者实行年薪制的试行意见》。2002~2009年间不断出台一系列的政策对国有企业高管的薪酬进行规制。可见国家对国有企业高管薪酬问题一直以来都高度重视。2013年11月9日至12日十八届三中全会在北京召开，会议公布的公报中关于推动国有企业完善现代企业制度的规定，国有企业要合理增加市场化的选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。又一次地把规制国有企业高管薪酬提上了国有企业改革的日程。加之，我国正处在政治经济转型时期，对国有企业高管的薪酬进行法律规制具有重要的意义。

一、规范我国国有企业高管薪酬的意义

（一）政治意义

目前我国正处于社会转型时期，一个敏感的时期。在这一时期，伴随着经济快速增长的同时，社会急剧变迁，社会纠纷不断涌现，各种社会矛盾突出，社会分配不公平引起的民众心理失衡现象也很显著。在此背景下，政府尽可能的缓解社会矛盾成为当务之急。而在近期，网络以及新闻媒体不断曝出国有企业高管领取天价薪酬，这无疑引起了民众广泛的关注，进而刺激民众紧张的神经，激发了民众对国有企业高管天价薪酬合理性的讨论和对社会分配不公平的抱怨。由于国有企业地位的特殊性，国有企业高管的天价薪酬在贫富差距日益拉大的今天，如果不加以规制很有可能隐藏着导致社会不安定的危险因素。国有企业是国家统一所有的企业，而国家只是代表人民行使所有权，人民才是国有企业真正的所有者。国有企业的利润并没有很直观地惠及到真正的所有者身上，或者说惠及到他们身上的利润很少，而国企高管作为管理者却分配着超额的收益。这种利益分配的不平衡，极易引起民众的负面情绪。所以，政府规制国有企业高管薪酬，有缓解社会矛盾，促进社会和谐的作用。

另外，对高管的薪酬加以规制不是只有我国才有的现象，国外政府也对高管的薪酬进行规制。例如，德国政府于2008年在一项银行拯救计划中明确规定了受助银行高管的年薪不得超过50万欧元；美国总统奥巴马于2009年，签发了受“不良资产救助计划”救助的相关机构高管年薪不超过50万美元的总统令。同时，G20会议也把高管薪酬列为被监管对象之一。可见对高管薪酬进行规制已成为各国共同的选择。我国在转型时期顺应时代的潮流，在政府职能转变之际，对国有企业高管的薪酬进行规制具有重要意义。

（二）法律意义

中国社会转型时期不仅经济政治发生重大变革，法律也在不断的变革。这一时期人们的权利意识增强，要求法治的呼声越来越高，实现公平正义的愿望也越来越强。而法作为划分社会利益、分配权利义务的工具，在这一特殊的时期，人们对法的期望之高可想而知。然而，在现实生活中，如果法律没有起到它应有的作用就会失信于民。在国企改革中，我们颁布了《国有企业法》来规范我国的国有企业，取得了显著的成就，受到人们广泛的好评。但是，对于国有企业高管薪酬的规制一直停留在政策层面，导致效果不佳，国有企业高管薪酬畸高的现象仍然存在。而现在国企高管获得的利益失衡，使得人们对法作为社会利益分配工具的有效性产生怀疑，对于那些期待法律来实现社会公平，合理分配国有企业收益的人来说，难免会有所失望，觉得是政府失信于民。这时就需要立法机关颁布法律，有效规制，实现利益平衡，重获人民对政府的信任。这部法律要使国有企业利益分配程序更加公开透明，分配结果更加公平才行。因此，转型时期对国有企业高管薪酬进行法律规制具有重要的法律意义。

二、法律对国有企业高管薪酬规制的现状

（一）国有企业高管薪酬的软约束

国有资产监督管理委员会早在2002就做出了国有企业高管薪酬不得高于企业平均薪酬12倍的规定。但是收效并不明显，国有企业高管人员的薪酬超过员工的远远不止12倍。在接下来的几年里，国有企业高管的薪酬还是不断攀升。有数据表明，在2002~2009年期间，央企高管人员的平均薪酬从25万元涨到70万元左右，增长幅度达到180%。这时有人对国企高管薪酬不得超过企业职工平均薪酬12倍规定的合理性产生怀疑。于是，人力资源和社会保障部等六个部门联合于2009年出台“国企高管薪酬管理办法”即《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》以下简称为《政府限薪令》。该制度规定央企高管的年薪上限为上年度中央企业在岗职工平均工资的20倍。首先，忽略“限薪令”的合理性，单看从他所取得的成效来说。尽管政府颁布了限薪令，但是网络媒体上关于国有企业高管天价薪酬的数字仍然是让人咂舌的。可见这些法律文件对国有企业高管薪酬的约束是软约束，并没有真正起到应有的作用。

（二）国有企业高管的行政化

转型时期，政企分离的背景下，我国国有企业高管还是实行着行政级别制的。这就导致了国有企业高管们的“畸形”：在政府内部，他们是政府的官员，但却享受着职业经理人的天价薪酬；在企业外部，作为企业高级管理人员，却不是通过选聘制产生的，而是政府以行政命令的形式任命的，更是受到官员的福利待遇。以至于完全可以给国有企业高管的本质打了个形象的比喻——做中国的官拿着美国华尔街企业家的薪水。国有企业高管有着行政级别的这一天然掩护，就为他们在国有企业利益分配中获得更多的好处提供便利，更有甚者产生寻租。

（三）国有企业所有者缺位

在我国从计划经济向市场经济的转变的同时，我国的国有企业已开始推动现代企业制度的建立和不断完善，并对国有企业实行股份制改造。改造后的国有企业实行国家统一所有，政府分级代表，国有资产监督管理机构受托监管。这就导致国有企业的多重委托关系，即作为国有企业真正所有者的人民委托国家代为经营管理国有企业，国家又委托国有资产监督管理机构代为监管。但事实上由于国资委的性质以及制度本身的缺陷，国资委并没有代表国家对国有企业高管的薪酬进行规制。在股份制企业中，本该由股东行使职权，但在国有企业中代表股东的国资委并没有行使，导致作为股东代表的国资委行权空缺，对国有企业高管薪酬进行规制处于真空地带。

三、国有企业高管薪酬法律规制的缺陷分析

（一）对国有企业高管缺乏刚性约束

我国对国有企业高管薪酬的规制可谓十分重视，从2002年开始相继出台了一系列政策措施对其进行规制，但成效不大。究其原因，我们可以得出这样一个结论：国有企业高管薪酬的规制不彻底，大多是一些原则性的规定，没有涉及到具体实施的办法和途径。不同时期制定的法律法规，对国有企业高管薪酬规制的立法层级不够高。纵观一系列法律文件的制定者，有国资委、财政部、中共中央办公厅和国务院办公厅，唯独没有全国人大以及全国人大常委会。这些法律文件制订者层级不高，缺乏权威性，没有引起高管们的足够重视。

加之，对国有企业高管违规取酬等行为缺乏有效的处罚措施。2008年7月，中共中央纪委发布了《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用（中国共产党员纪律处分条例）若干问题的解释》，规定“国企老总违规制定薪酬、兼职取酬、滥发补贴和奖金，情节严重的将被开除党籍。”这种处罚只涉及到党内处罚，没有没收超额取得的薪酬，退回超额不正当获得的薪酬。这就使得许多国有企业的高管们有恃无恐的通过各种手段“捞金”，或者肆意挥霍国有企业的资产，把国有企业当作自己的后备小金库。缺乏应有的刚性约束机制才是国有企业高管薪酬取得乱象丛生的根本原因之一。

（二）国有企业高管的行政级别的羁绊

前面已经提到，我国国有企业高管们的“畸形”，这种畸形为我国改革国有企业高管薪酬制度带来诸多阻碍。由于国有企业高管具有行政级别，在制定一些法律法规或者做出政策性规定时，规则制定者往往不愿意触动那些拥有较高行政级别的高管们的利益。加之，受官官相护的传统影响，在高管行政化的体制下，每次对高管们薪酬的规制都只是停留在表层，利益集团的利益很难被触动。这就是为什么近十年不断对国有企业高管薪酬进行规制却久不见成效的症结。再加上国有企业高管作为体制内有行政编织的人员，出则为高官入则为高管的政策，导致国有企业高管为了个人利益虚报谎报企业业绩，刺激了高管们获得职位晋升和工资收入的野心。因此，国有企业高管不去行政级别的话，我国制定再多的法律法规也无法遏制高管薪酬的疯涨。

(三)国有企业高管薪酬的监管不力

我国国有企业所有者缺位，导致的监管不力，更使得国有企业高管们在获取薪酬时漫天要价，自定薪酬，随意的在职消费，掠取国家财产，浪费公共财产。但是，由于多重委托关系，导致的所有者缺位、信息不对称及高管们的道德风险等，又远非作为所有者的国家所能够触及到的。这个时候就委托国有资产监督管理机构代为监管。国有企业高管们在外部是企业的员工，理应受到大股东即国家的监管，由于国资委代表国家行使所有权，这就导致国资委应该承担起监管国有企业高管薪酬的责任。但是，国资委并非全能的机构，需要国资委分管的事务太多了，国资委也不堪重负，导致无暇顾及国企高管薪酬这方面。

四、国有企业高管薪酬法律制度的完善

阐述了转型时期对我国国有企业高管薪酬进行法律规制的意义，我们了解到我国国有企业高管薪酬的现状，以及出现这种现状的原因。因此，关于我国现有国有企业高管薪酬规制不力的原因，可以归结为法律制度不健全，这就使得健全国有企业高管薪酬的法律规制成为必要。

（一）制定专门规制国有企业高管薪酬的法律法规

法律的主要作用之一乃是调整和调和各种相互冲突的利益，法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理。在国有企业高管薪酬进行规制的过程中，存在着高管的利益和国有企业利益、全体人民利益的冲突，解决这种利益冲突的最好的方式就是颁布一部法律来平衡各方的利益。针对我国国有企业高管的现状可知，规范我国国有企业高管薪酬的规则条文存在诸多弊端。对此，建议由人大或者人大常委会尽快颁布《国有企业高管薪酬管理条例》。对国有企业高管的薪酬取得的方式、取得的数额、途径、约束和激励机制以及他们职务待遇、职务消费、业务消费的水平都以法律条文的形式明确下来。在提高立法层级的同时，提升国企高管们对自己薪酬制度有一个正确的认识。

此外，颁布一部专门的法律可以很好地确定国有企业高管的责任机制。针对国有企业高管们违规为自己攫取高额费用，肆意的在职消费、业务消费，在此之前是给予党员纪律处分，我们称这种约束为软约束，起不到威慑的作用。因此，应该明确国有企业高管违规取薪的法律责任:罚款、赔偿以及退还超额获得的利益及其同期银行存款的利息，让国有企业高管不正当的获取高额利益分配得不偿失。这种严厉的惩罚措施以及法律本身具有的严肃性对国企高管薪酬进行刚性约束,比党内处分的效果要好得多。

（二）国有企业高管去行政化

国有企业高管的行政化编制一直饱受诟病，是我国政企分离不彻底的产物，也是导致国企高管的“畸形”和阻碍国有企业改革的因素之一。前面我们提到，国企高管们的行政级别的存在，导致利益集团的庞大，使现有的法律法规很难触动利益集团的利益。去行政化后，国有企业的高管就不再拥有行政编制，也不再有行政级别。只有破除国企高管的行政级别，摘掉国企高管“红顶商人”的帽子，改变“出则为商，入则为仕”的任职模式，才能改变国企董事会治理失效的尴尬局面。同时也为法律的制定和政策的实施扫清障碍。国有企业高管去行政化不是最近几年才提出的新观点，但是为什么一直没有真正的实施，这与我国处在政治经济转型时期不无关系。国有企业的高管们为我国国有企业的建设、发展做出了重大贡献，突然取消他们的行政级别以及官员的福利待遇，很容易伤害他们的个人感情，一时会难以接受，容易引发负面情绪的暴涨。所以，国有企业高管们去行政化是一个循序渐进的过程，不能操之过急。可以先从部分地方开始试点实行，再慢慢地推广至全国各地的国有企业当中。至于该怎样具体的实施去行政化，这是一个技术问题。

（三）健全国有企业高管薪酬的监管体系

所有者对组织的法律权利使其有足够的能力来控制组织。然而当组织是未被人所有时，没有人能够控制组织的管理机构和功能。所有权的可供选择的替代形式通常是监管。这就告诉我们在我国转型时期所有者缺位的大环境中，我们可以通过监管解决所有者缺位带来的问题。这里的监管分为内部监管和外部监管。内部监管，就要求国资委切实承担起监管国有企业高管薪酬的职责。审查国有企业高管薪酬的来源、取得方式及薪酬结构是否合理。同时，企业内部的职工监事的作用也要很好地发挥出来。外部监管是要辅之以国有企业的信息披露。国有企业要及时、准确、全面的披露高管们的薪酬以及薪酬结构。这种披露义务要以强行性法律法规予以规定。使得全体人民依据国有企业披露的高管薪酬信息，来从外部大环境中对国有企业的高管实施一个强有力的监督。堵死高管们想要利用现有制度的缺陷，攫取高额利益的路。

我国处在转型时期这一特殊时期，要求我们重视解决各类矛盾、纠纷。我国国有企业高管薪酬导致利益分配不公，国有资产的流失以及由此引发的民众不满情绪。这些不仅仅是单纯的社会仇富现象，我们要看到问题的背后存在的隐患。以高度的政治、法律敏感性来看待这些问题。十八届三中全会公报，把国有企业高级管理人员薪酬水平、职务待遇、业务消费的改革提上日程，相信在不久的将来，国有企业高管薪酬乱象丛生的现象可以得到很好的遏制。

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F272.9

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1672-4658(2015)04-0088-04

2015-06-29

万雨娇（1988-）,女,湖北十堰人,福建师范大学，经济法学硕士研究生.